RAPPORT D'OBSERVATIONS
Commune d'EPINAL(Vosges)
(exercices 1994-2001)

1) Rapport d'observations définitives du 24 décembre 2002
2) Réponse du maire, M. Michel HEINRICH, par lettre du 23 janvier 2003
3) Procès-verbal par lequel le greffe de la Chambre constate que M. Philippe SEGUIN, ancien ordonnateur de la commune d'Epinal, n'a pas adressé la réponse prévue par l'article L.241-11 du code des juridictions financières dans le délai de rigueur d'un mois fixé au 24 janvier 2003

Monsieur le Député-Maire,

Par lettre du 24 décembre 2002, je vous ai communiqué le rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la commune d'Epinal, au cours des exercices 1994 à 2001.

Comme le prévoit l'article L.241-11 du code des juridictions financières, vous avez adressé une réponse écrite à ce rapport par lettre du 23 janvier 2003, enregistrée le 23 janvier 2003 au greffe de la chambre régionale des comptes.

Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport d'observations accompagné des réponses dont la chambre a été destinataire, étant précisé, qu'en application de l'article L.241-11 du code des juridictions financières, ces réponses engagent la seule responsabilité de leur auteur. L'ensemble sera communiqué par vos soins à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Inscrit à son ordre du jour, il sera joint à la convocation adressée à chacun des membres de l'assemblée et donnera lieu à débat.

Après information de l'assemblée délibérante, le rapport d'observations, accompagné des réponses, devient un document communicable à toute personne qui en fera la demande, conformément aux dispositions de la loi du 17 juillet 1978, relative à la communications des documents administratifs.

Je vous serais obligé de bien vouloir me tenir informé de la date à laquelle ce rapport sera communiqué.

Je vous prie de croire, Monsieur le Maire, à l'expression de ma considération distinguée.

Gérard TERRIEN
Président de la chambre

M. Michel HEINRICH
Maire de la commune d'Epinal
Hôtel de ville -9 rue du Général Leclerc
88026 EPINAL CEDEX

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SOMMAIRE

Préambule

I-PRESENTATION SOMMAIRE DE LA VILLE

II ANALYSE FINANCIERE

II-1 Le précédent constat

II-2 Les conditions de l'épargne
II-2-1 Des recettes réelles de fonctionnement en légère progression
II-2-2 Des dépenses réelles de fonctionnement maîtrisées
II-2-3 Des charges exceptionnelles en baisse
II-2-4 Une marge d'autofinancement courant en nette amélioration

II-3 La politique d'investissement

II-3 L'endettement :une amélioration sensible

II-3-1 Les lignes de trésorerie
II-3-2 La structure de la dette du budget principal et les instruments de couverture
du risque des taux
II-3-3 Les réaménagements de la dette du budget principal

III- LE PERSONNEL

IV- LE SERVICE D'EAU ET ASSAINISSEMENT

IV-1 Le service d'eau

IV-1-1 Les dispositions financières du contrat de délégation du service des eaux
applicable jusqu'au 25 juillet 2000

IV-1-1-1 Un service en bonne santé financière
IV-1-1-2 La dette
IV-1-1-3 L'exécution du service
IV-1-1-4 L'exécution des dispositions financières

IV-1-2 L'avenant n°2 du 26 juillet 2000

IV-2 L'avenant n°2 du 26 juillet 2000

IV-3 Le service de l'assainissement

IV-3-1 Un service en bonne santé financière
IV-3-2 L'exécution du contrat de délégation du service d'assainissement
IV-3-3 L'avenant n°2 du 26 juillet 2000

IV-4 Les opérations d'investissement conduites au cours de la période 1996-2000

IV-4-1 Les marchés de travaux
IV-4-2 Les contrats de maîtrise d'œuvre

V- L'ECLAIRAGE PUBLIC

V-1 Le constat

V-2 L'étendue du parc et l'ampleur des travaux à réaliser

V-3 La procédure de passation du marché

V-4 La nature du contrat

V-5 L'exécution du marché

V-6 La procédure applicable aux travaux réalisés au titre du poste G3, maintien du patrimoine

V-7 Les modalités de règlement des prestations

V-7-1 Les règlements intervenus
V-7-2 L'établissement du décompte annuel

V-8 La nécessité d'élaborer un rapport technique

V-9 Les avenants au contrat

V-9-1 L'avenant n°1
V-9-2 L'avenant n°2

VI- LE MOBILIER URBAIN

VI-1 Les contrats de mobilier urbain conclu par la ville d'Epinal avec la société
JC. DECAUX

VI-2 L'examen des divers contrats de mobilier urbain

VII- LE STATIONNEMENT PAYANT à EPINAL

VII-1 Les liens contractuels entre la ville d'Epinal et la SEME

VII-2 Le contrôle sur le fonctionnement des installations

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PREAMBULE

Conformément aux dispositions du code des juridictions financières, le président de la chambre régionale des comptes de Lorraine a informé par lettre du 6 septembre 2001 le maire de la commune d'Epinal de l'engagement de la procédure du contrôle des comptes et de l'examen de la gestion portant sur les exercices 1994 à 1999. Cet examen de la gestion a été actualisé, dans toute la mesure du possible, aux années 2000 et 2001.

A l'issue de ses investigations, le rapporteur a tenu le 11 avril 2002 un entretien préalable avec l'ordonnateur en fonctions depuis 1996.

Pour la période 1994 jusqu'au 1er novembre 1997, l'ancien ordonnateur a demandé, par lettre du 8 avril 2002, à l'actuel maire, qui exerçait les fonctions d'adjoint de 1994 à 1997, de le représenter lors de cette audition.

Lors de sa séance du 28 mai 2002, la chambre a arrêté des observations provisoires concernant la commune sur les sujets suivants :

- la situation financière de la collectivité
- le personnel
- les services d'eau et assainissement
- l'éclairage public
- le mobilier urbain
- le stationnement payant

Elles ont été transmises le 5 juillet 2002 à M. Michel HEINRICH, ordonnateur actuel, et à M. Philippe SEGUIN, précédent ordonnateur. Des extraits, pour ce qui les concerne, ont été envoyés au préfet des Vosges, à la Société Lyonnaise des Eaux, à la société CITELUM, à la société DECAUX et à la Société des Transports Automobiles des Hautes-Vosges (ainsi qu'à Maître KREBS, en sa qualité d'administrateur judiciaire de cette société).

M. Philippe SEGUIN a informé le président de la chambre qu'il laissait à l'ordonnateur actuel le soin de répondre aux observations qui sont parvenues à la chambre le 13 septembre 2002. Ont également apporté une réponse le préfet des Vosges, la Société Lyonnaise des Eaux, CITELUM et la société DECAUX.

Après avoir examiné le contenu de ces réponses, la Chambre, dans sa séance du 18 décembre 2002, a arrêté des observations définitives rapportées ci-après.

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Chef-lieu du département des Vosges et métropole de la Lorraine du sud, Epinal est une ville-centre de 38 470 habitants, placée au cœur d'une agglomération de plus de 60 000 habitants.

La commune, victime d'un déclin démographique assez important depuis 25 ans, a vu la baisse enregistrée au dernier recensement se ralentir et ce malgré la fermeture d'un régiment stationné dans la ville, consécutive à la restructuration des armées. Entre 1990 et 1999, la population a décru d'environ 1 200 habitants (soit 0,33 % par an) ; ces chiffres sont à comparer avec ceux des recensements précédents où l'on enregistrait une baisse de plus de 0,5 % par an.

La population active du bassin spinalien s'élève à 15 702 personnes en 1999. Le taux de chômage atteint 10 %, et se situe ainsi légèrement au-dessus de la moyenne nationale (9,6 %) et régionale (8,6 %).

Le tissu économique spinalien est essentiellement constitué de petites et moyennes entreprises. On dénombre seulement onze entreprises de plus de 100 salariés.

La ville d'Epinal joue le rôle de ville-centre. Ce statut la conduit à assumer des charges d'équipement et de fonctionnement de nombreux services publics qui profitent à l'ensemble des communes limitrophes, sans que ces dernières aient à en supporter le coût. Cette situation est pénalisante pour la ville et ses habitants. L'intercommunalité s'est développée depuis quelques années essentiellement dans des structures à vocation unique. La ville, membre de douze organismes de coopération intercommunale, a été en pointe dans le département avec la création de zones intercommunales pour l'accueil d'entreprises. Ainsi, dans le cadre de la communauté de communes d'Epinal-Golbey, l'implantation d'une seconde machine de la société papetière NSI a pu être réalisée sur le site de Golbey.

Toutefois, cette intercommunalité paraît pour l'instant inachevée puisque le projet de communauté d'agglomération, découlant des dispositions de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification, reste toujours à l'état de projet.

La ville dispose d'atouts indéniables qui font sa réputation aujourd'hui, et en particulier :

· dans le domaine de l'éducation avec les mesures innovantes en terme de rythmes scolaires,
· au plan sportif, Epinal se situe parmi les villes les plus sportives de France,
· au plan de l'accueil grâce à l'amélioration du cadre de vie,
· au plan touristique avec le musée de l'Image et l'aménagement d'un port de plaisance,
· au plan culturel, la ville d'Epinal est fortement impliquée dans l'organisation de manifestations et de festivals.
· au plan de la politique de cohésion sociale et selon les précisions apportées par le maire, la ville d'Epinal s'implique tant au niveau des actions municipales que du financement de structures spécifiques et du monde associatif.

Enfin, la ville d'Epinal a été retenue par le comité interministériel de la ville pour mener une opération de renouvellement urbain de grande envergure, estimée à 300 MF, et financée en partenariat avec l'Etat et d'autres acteurs institutionnels. Cette opération devrait permettre de modifier la physionomie de la ville dans les prochaines années et en particulier les quartiers de la Vierge et de la Justice.

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II- ANALYSE FINANCIERE

II-1 Le précédent constat

Lors du précédent examen de la gestion, qui couvrait la période 1988-1993, la chambre régionale des comptes dressait le constat des difficultés financières de la ville en soulignant une nouvelle dégradation des conditions de formation de l'épargne :" si les dépenses de fonctionnement se situent au-dessus des ratios nationaux, traduisant ainsi l'effort de la ville en termes de services rendus, le niveau des recettes reste inférieur aux ratios nationaux malgré une forte pression fiscale.
L'évolution trop strictement parallèle de ces dépenses et de ces recettes, combinée à un accroissement important de l'annuité de la dette, conduit à une marge d'autofinancement largement négative en 1994 rendant impossible non seulement le moindre autofinancement des investissements mais également la simple couverture des emprunts déjà contractés.
Quant à l'endettement, l'insuffisance structurelle d'autofinancement brut a pour effet de rendre cette dette plus lourde pour Epinal en situant la capacité nette de désendettement de la ville à plus de vingt ans contre une durée généralement admise de quinze années ".

A la suite de cette analyse antérieure, il a paru utile à la chambre d'examiner l'évolution de la situation financière de la collectivité sur la période 1994-2000.

II-2 Les conditions de formation de l'épargne

Durant la période 1996-2000, les conditions de formation de l'épargne de gestion ont été assez favorables, les recettes réelles de fonctionnement évoluant en moyenne de + 7,09 %. Dans le même temps, les dépenses réelles de fonctionnement ont subi une baisse en moyenne de 10,14 % permettant ainsi une nette amélioration de la marge d'autofinancement courant.

II-2-1 Des recettes réelles de fonctionnement en légère progression

Les recettes réelles de fonctionnement ont évolué en moyenne de 7,09 % de 1996 à 2000, mais cette évolution n'a pas connu le même rythme tout au long de la période. Elles ont progressé de 12,92 % entre 1996 et 1999 grâce notamment à des cessions d'actifs en 1998 et 1999 pour respectivement 2,88 M€ et 2,04 M€ et au reversement d'excédent du budget annexe de la forêt sur toute la période et du SICOVAD en 1999.

En 2000, les recettes ont subi une baisse de 5,15 % en raison notamment de la baisse de certaines dotations liée à la réforme de la CMU et de certains produits du domaine.

Quant aux contributions directes, qui représentent en 2000 44,22 % des recettes réelles de fonctionnement, elles ont connu une progression très mesurée de 4,58 % due au seul effet de l'augmentation des bases. La volonté clairement affichée par l'équipe municipale de ne pas augmenter les taux des taxes durant toute la mandature explique cette progression modeste. Il convient d'observer que la fiscalité spinalienne repose, pour l'essentiel, sur les ménages, car les produits de la taxe d'habitation, du foncier bâti et non bâti en constitue 62 % en 2000. La baisse substantielle de la taxe professionnelle en 1999 est une conséquence de la réforme de la taxe professionnelle. Quant au coefficient de mobilisation du potentiel fiscal, il s'établit à 1,28 par rapport aux moyennes nationales, selon les analyses de la direction générale de la comptabilité publique.

Dans sa réponse, le maire indique que ce coefficient a été ramené à 1,015 en 2001.

II-2-2 Des dépenses réelles de fonctionnement maîtrisées

Dans l'ensemble, les dépenses réelles de fonctionnement ont baissé de 10,14 % entre 1996 et 2000. Les baisses les plus significatives concernent essentiellement des économies substantielles en 1996 et 1997 sur les comptes 60 (achats) et 61 (services extérieurs) [- 14,7 MF (2,24 M€)] ainsi que sur le personnel, les charges exceptionnelles et les charges financières.

Cet incontestable souci de maîtrise des dépenses de fonctionnement n'a pas pu être totalement satisfait au cours de l'exercice 1996. La ville a régularisé cette année-là d'importantes dépenses à la Société des Transports Automobiles des Hautes-Vosges (STAHV) au titre de l'exploitation de la desserte aéroportuaire (AEROBUS) Epinal-Mirecourt-Juvaincourt. Le montant des sommes payées s'élève à 1 263 356,23 F (192 597,42 €) dont 84 481,99 F (12 879,20 €) au titre de 1987, 255 366,02 F (38 930,30 €) au titre de 1988, 245 161,52 F (37 374,63 €) au titre de 1989, 222 292,43 F (33 888,26 €) au titre de 1990, 288 151,93 F (43 928,48 €) au titre de 1991 et de 168 082,34 F (25 623,99 €) au titre de 1992.

Une convention conclue entre la ville d'Epinal et la Chambre de Commerce et d'Industrie en date du 25 octobre 1990, pour une durée d'un an renouvelable avec tacite reconduction, a prévu la mise à la charge de la ville d'Epinal du déficit d'exploitation. Dans ces conditions, les paiements antérieurs à 1991, non couverts par la convention, d'un montant de 807 301,96 F (123 072,39 €), ne paraissaient pas devoir être assumés par la collectivité.

Le chapitre consacré aux subventions a fait l'objet d'un examen attentif. Il ressort que celles-ci font l'objet d'un contrôle rigoureux de la part des responsables municipaux. Le montant des subventions de fonctionnement versé aux associations est resté stable, à hauteur de 15,4 MF (2,35 M€) jusqu'en 1999. A partir de l'année 2000, il a atteint 18,20 MF (2,77 M€) en raison notamment de la conclusion par la ville d'Epinal de deux convention signées le 1er décembre 1999 :

í une convention de détachement de personnel par laquelle huit agents municipaux ont été affectés au service d'entretien et de surveillance des résidences universitaires et d'un agent administratif affecté au secrétariat. La ville s'est engagée à verser à l'association, par le biais de subventions, les rémunérations toutes majorées de 15 % ;
í une seconde convention prévoit, outre le détachement du personnel, la mise à disposition gratuite des résidences universitaires.

En dehors du secteur de l'enseignement, les secteurs social, économique et sportif sont les principaux bénéficiaires des subventions municipales. Le secteur du sport bénéficie de 0,99 M€. il convient de noter que cinq associations sportives se partagent à elles seules 71,6 % du montant total, soit 0,71 M€.

Le maire indique dans sa réponse que ces cinq associations évoluent à de hauts niveaux de la compétition sportive et regroupent le plus grand nombre de licenciés.

II-2-3 Des charges exceptionnelles en baisse

Les charges exceptionnelles ont considérablement diminué depuis 1996. Il convient de noter, toutefois, que le conseil municipal a décidé par délibération en date du 16 septembre 1999 la transformation des avances en garantie d'emprunt en subventions pour un montant de 648 576,92 F (98 874,91 €) et dont le détail s'établit comme suit :

· avance AS Epinal : 61 883,25 F (9 434,04 €)
· avance SAS Epinal : 175 700,08 F (26 785,30 €)
· avance Club des Sports de Glace : 410 993,59 F (62 655,57 €)

II-2-4 Une marge d'autofinancement courant en nette amélioration

La marge d'autofinancement courant, très largement négative en 1996 à - 71 288 272 F (- 10 867 827,01 €), est redevenue faiblement positive en 2000. Ce redressement très significatif, opéré sur toute la période, est le fruit de l'effet conjugué de l'augmentation des recettes réelles de fonctionnement, des économies réalisées en dépenses et de la baisse du remboursement en capital de la dette (- 42,39 %) à la suite des renégociations d'une partie des contrats de prêts que la ville d'Epinal a engagées en 1997, 1998 et 1999.

II-3 La politique d'investissement

Sur la période 1994-2000, la priorité affichée par la ville a été, pour l'essentiel, de procéder au réaménagement de sa dette dont le poids laissait peu de marge de manœuvre à la collectivité pour mener des projets d'équipements ambitieux. Sur la période 1996-1999, le montant moyen de ces dépenses -hors remboursement de la dette- se situe aux alentours de 31,4 MF (4,79 M€), ce qui représente une dépense moyenne de 822 F (125,31 €) par habitant.

Ce n'est qu'en 2000 que le niveau d'investissement a pu augmenter pour atteindre 74,2 MF (11,31 M€) avec la réalisation du port et la construction du musée de l'image.

Selon les indications apportées par le maire, dans sa réponse, de grandes opérations d'investissement ont toutefois été menées :

· Agrandissement de l'office du tourisme
· Reconstruction et agrandissement de la Halle des Sports
· ZAC du port (démolition anciens abattoirs)
· Viabilisation de la ZAC de la Roche
· Réalisation de pistes cyclables
· Mise en œuvre de la Charte pour l'environnement
· Acquisition des terrains militaires
· Aménagements routiers (Rond Point Saint-Michel et ZAC du port)
· Construction aire de pétanque couverte
· Travaux dans les écoles
· Aménagement du Parc Bitola
· Extension du centre social

II-4 L'endettement : une amélioration sensible

L'encours de la dette a diminué de 13,31 % entre 1996 et 2000. La capacité de désendettement se situe à nouveau dans la norme. Elle est désormais légèrement inférieure à quinze années alors qu'elle se situait dans le précédent contrôle à plus de vingt ans.

II-4-1 Les lignes de trésorerie

Le précédent rapport avait fait état d'un recours permanent à des lignes de trésorerie qui n'avaient toutefois pas permis un paiement régulier des fournisseurs de la ville d'Epinal.

Durant la période examinée, la ville d'Epinal a continué de bénéficier de ces facilités tout en maîtrisant au plus près ses besoins de financement. En 1999, les contrats applicables étaient au nombre de deux pour un montant de 25 MF (3,81 M€) auprès du Crédit Lyonnais et du Crédit Local de France DEXIA.

Les frais financiers générés par ces lignes de trésorerie ont été de 398 388 F (60 733,86 €) en 1999 et 548 500 F (83 618,29 €) en 2000.

Il convient de souligner que la prise en compte par la ville d'Epinal de délais de règlements de factures plus conformes à la réglementation a permis de mener une démarche qualité qui a abouti le 18 janvier 2001 à la certification ISO 9001 du service des finances. Une telle amélioration est tout à fait conforme aux dispositions prises en la matière par la loi sur les nouvelles régulations économiques et le nouveau code des marchés publics.

II-4-2 La structure de la dette du budget principal et les instruments de couverture du risque de taux

Dans le cadre de la gestion de sa dette, la ville d'Epinal a décidé, dès 1992, de se prémunir contre le risque de taux d'intérêt en concluant divers contrats de couverture. C'est ainsi que la collectivité a eu recours à deux types de produits :

- le " SWAP ", qui permet d'échanger un type de taux contre un autre (fixe ou variable)
- le " collar " qui permet d'assurer un taux par un contrat de garantie du taux plafond ou du taux plancher.

Ainsi, grâce à ces instruments financiers, la ville d'Epinal couvrait 55,33 % de l'encours total de sa dette du budget principal dont 53,14 % de l'encours à taux variable et 61,42 % de l'encours à taux fixe. La charge financière nette pour la collectivité s'est ainsi établie à 1,981 MF (0,30 M€) en 1998 et à 2,060 MF (0,31 M€) en 1999.

Il convient toutefois de souligner que les contrats SWAP INDOSUEZ n°157/23 et 181/05, ainsi que le contrat SWAP BNP du 28 août 1993, ont fait l'objet de conventions conclues entre la ville et :

- le CCAS (contrats INDOSUEZ). qui prévoit que les capitaux couverts se partagent entre ces deux collectivités, la ville effectuant la transaction globale et le CCAS régularisant sa situation.
- le SIRTOM (contrat BNP). La convention du 24 mai 1993 répartit suivant le même principe le contrat de SWAP à hauteur de 38 % pour le SIRTOM et 62 % pour la ville.

Cette manière de procéder laisse apparaître que la ville d'Epinal s'est comportée à l'égard de ces deux collectivités comme un organisme bancaire. En outre, s'agissant du contrat BNP, les sommes dues par le SIRTOM au titre de la convention, soit 655 300,70 F (99 899,95 €) sur la période du 2 août 1993 au 1er août 1998, ont été payées par titre émis le 31 décembre 1998. Ainsi, la ville aura fait l'avance des charges financières sur la durée de vie du contrat.

II-4-3 Les réaménagements de la dette du budget principal

Sur la période 1997-1999, la ville d'Epinal a renégocié sa dette pour un montant total de 268 865 353 F (40 988 258,83 €), soit environ 80 % de l'encours de 1999.

En 1997, la renégociation a porté sur une somme de 164 548 851 F (25 085 310,62 €). En 1998, les remboursements par anticipation se sont élevés à 87 470 289 F (13 334 759,60 €). En 1999, la renégociation a porté sur une somme de 17 094 908 F (2 606 101,92 €).

Le bilan de la renégociation de la dette a eu pour effet un allongement de la dette de quatre ans en moyenne et une diminution de la charge financière annuelle.

En résumé, ce réaménagement important de la dette a concouru à la maîtrise du coût de l'endettement qui, conjugué à diverses mesures d'économie, a permis à la collectivité de rétablir ses équilibres budgétaires. Il est vrai, qu'en situation financière tendue, la ville n'avait pas d'autres choix que d'allonger la durée de la dette. Il en résulte que la charge budgétaire annuelle des emprunts a été minorée mais le coût total ne pouvait que s'accroître.

Cette renégociation s'est traduite par un allongement de la durée de remboursement de la dette, plus conforme selon le maire à la durée d'amortissement des équipements ainsi financés.

II-5 Une situation financière encore fragile

Pendant plusieurs années, la ville d'Epinal a connu une situation financière tendue. Conscients de ces difficultés, les élus ne disposaient que d'une faible marge de manœuvre rendue encore plus étroite par des taux de fiscalité élevés, et gelés depuis plusieurs années, rendant très difficile tout accroissement du produit fiscal. La reconstitution des équilibres budgétaires passait nécessairement par une maîtrise rigoureuse des dépenses de fonctionnement, une pause des investissements et surtout par le réaménagement de la dette.

A cet égard les orientations prises par la ville lors des débats d'orientations budgétaires sont les suivantes :
· Poursuivre la maîtrise des effets de lourdes contraintes par une gestion rigoureuse du personnel, par la prise en compte des charges de fonctionnement induites par les nouveaux équipements et par la poursuite de l'équipement de la ville sans pour autant augmenter la fiscalité.
· Engager les actions appropriées pour augmenter les marges de manœuvre financières par la recherche d'économies de fonctionnement, par la mobilisation des aides extérieures pour les projets et par une gestion active de la dette.

La chambre constate le réel assainissement des finances de la ville intervenu au cours de la période 1996-2000.

Elle appelle toutefois la collectivité, bien que les grands équilibres financiers aient été restaurés en 2000, à rester attentive devant une situation financière encore fragile.

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Lors du contrôle précédent, la chambre avait souligné le poids important des dépenses de personnel dans les dépenses de fonctionnement, un effectif de contractuels pléthorique, un encadrement déficitaire dans l'ensemble des services municipaux, l'absence d'une gestion prévisionnelle et une absence de prospective sur le redéploiement, les affectations et les départs à la retraite.

La chambre a donc souhaité analyser les évolutions en ce domaine autour de quatre axes :

- au plan budgétaire
- au plan quantitatif
- au plan qualitatif
- au plan de la gestion des ressources humaines

• Sur le plan budgétaire

Au cours de la période 1996 à 2000, la baisse moyenne des dépenses de personnel s'est établie à 1,79 %. Toutefois, cette baisse est inégale puisqu'en 2000 on observe une augmentation de 6,5 MF (0,99 M€), soit +5,75%. Cette évolution sensible s'explique notamment par l'effet mécanique du GVT, la hausse du point d'indice et des cotisations sociales et l'effet de la tempête qui a eu des incidences directes sur le budget 2000, en particulier s'agissant du règlement des heures supplémentaires.

Il convient de noter qu'en 1999, les dépenses de personnel représentaient 50,22% des dépenses réelles de fonctionnement. En 2000 et à périmètre constant, ce ratio ressort à 50,10%.

• Sur le plan quantitatif : une réduction sensible des effectifs

Sur la période 1996 à 2000, les effectifs ont diminué de 6,24 %, passant de 798 à 748,2, soit une perte nette de 49,2 agents en cinq ans. Quant aux emplois de qualification CES-CEC, emplois-jeunes, apprentis, leur effectif a subi une légère augmentation en 1999, 144 agents contre 127 en 1999.

S'agissant du personnel contractuel, la chambre note une diminution de plus de la moitié de l'effectif, qui passe de 123 en 1996 à 58,9 en 2000 (soit -64,1 agents).

Cette réduction s'inscrit dans le droit fil de la recommandation formulée à ce sujet par la chambre dans ses observations antérieures.

Au cours de la même période, l'effectif des agents titulaires a augmenté de 14,3, passant de 675 en 1996 à 689,3 en 2000. Il s'agit pour l'essentiel d'agents contractuels qui ont bénéficié d'une titularisation dans la fonction publique territoriale en raison des dispositions applicables à la résorption des emplois précaires.

Une évolution contrastée à l'intérieur des services :

Sur la période, les services administratifs, sportifs, culturels et sociaux ont vu leur effectif croître (+37,4 agents). A l'inverse, les effectifs des services techniques ont diminué de manière très sensible (-85 agents).

• Sur au plan qualitatif : l'évolution, limitée, est néanmoins sensible

En 2000, la répartition par catégories a subi quelques évolutions qui devront être encore affirmées au cours des prochaines années , s'agissant notamment de l'encadrement.

Si on la compare à celle de l'année 1996, la structure du personnel communal se présentait comme suit en 2000 :

Si les catégories A et B ont été renforcées, le taux d'encadrement, qui ne représente qu'un peu plus de 6,2 %, reste faible et inégalement réparti dans les services.

Conscient de cette faiblesse, le maire a, dans sa réponse, précisé qu'un programme de formation des cadres intermédiaires a été initialisé en 2002.

• La nécessité d'une gestion des ressources humaines

La mise en place d'une direction des ressources humaines au sein des services municipaux a, semble-t-il, posé quelques difficultés. La ville s'est dotée par redéploiement interne d'un responsable des ressources humaines afin de mieux appréhender la problématique du management du personnel.

La chambre note que si d'importants efforts ont été réalisés depuis cinq ans en terme de " déflation " des effectifs, en particulier au niveau des contractuels, et si des mesures de redéploiement des agents à l'intérieur des services ont bien été opérées, il n'en demeure pas moins qu'un pilotage précis de l'évolution des effectifs reste encore à réaliser.

En outre, la ville est confrontée à court terme à un double défi : la lutte contre l'absentéisme et l'application de la réduction du temps de travail.

Pour ce qui concerne le premier sujet, la lecture des bilans sociaux fait apparaître un absentéisme relativement important, estimé à 105 agents ETP/an en 1997, soit 14,09 % de l'effectif, et à 111 agents ETP/an en 1999, soit 15,15 %, ce qui représente un coût réel pour la collectivité. En 1999, l'absentéisme, toutes causes d'absences confondues, correspondait en moyenne à 32,56 jours non travaillés par agent et cette moyenne variait de manière très inégale en fonction des services.

A cet égard, le maire signale dans sa réponse que suite aux remarques de la chambre, le conseil municipal a, dans sa décision du 28 juin 2002, révisé le tableau des effectifs.

En outre, la ville a procédé au recrutement d'une chargée de mission dans le cadre des ressources humaines.

Enfin, s'agissant de l'absentéisme, diverses mesures ont été prises.

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IV- Le service de l'eau

IV-1-1 Les dispositions financières du contrat de délégation du service des eaux applicable jusqu'au 25 juillet 2000

Par contrat du 9 décembre 1983, la ville d'Epinal a confié la gestion de son service de distribution d'eau potable à la Société Lyonnaise des Eaux.

Afin de respecter les dispositions du décret du 3 janvier 1989 relatif aux normes de potabilité, il a été décidé de remplacer toutes les dispositions du contrat initial par un avenant n° 1 des 5 et 6 avril 1990. Cet avenant, qui a prorogé la durée de l'affermage à vingt-cinq ans à compter du 1er avril 1990, a notamment mis à la charge du délégataire :

* Le surcoût engendré par le décret du 3 janvier 1989 ;
* Le remboursement des annuités des emprunts contractés par la ville avant le 31 décembre 1989 ( article 5-2) ;
* Une ristourne révisable, versée à la collectivité,
* Un compte fonds d'investissement destiné à financer les travaux neufs ;
* Une redevance pour occupation du domaine public.

En contrepartie, le délégataire a vu ses tarifs de distribution de l'eau augmenter de manière très sensible. A titre d'illustration, le prix TTC de l'eau et de l'assainissement (hors abonnement) pour un mètre-cube, s'élève à 20,75 F (3,16 €) au second semestre 2000.

IV-1-1-1 Un service en bonne santé financière

Ce service se caractérise par des recettes de fonctionnement très largement supérieures aux dépenses de fonctionnement lui permettant de dégager une épargne brute confortable et une marge d'autofinancement largement positive sur la période (1996-2000).

Or, le montant de la surtaxe communale est passé de 0,30 F (0,05 €) HT à 0,80 F (0,12 €) à compter du deuxième semestre 1996.

S'agissant d'un service public industriel et commercial, le service des eaux aurait dû percevoir la ristourne contractuelle qui alimente le budget principal de la ville. Ainsi, les recettes de fonctionnement auraient elles dû être abondées de 1 337 328 F (203 874,34 €) en 1996, 1 495 789 F (228 031,56 €) en 1997, 1 513 245 F (230 692,71 €) en 1998 et 1 511 903 F (230 488,13 €) en 1999. Cette ristourne a été supprimée en 2000 par l'avenant n°2 du 26 juillet 2000.

Ce manque à gagner, qui avait déjà fait l'objet d'une mention lors du précédent contrôle, n'a pas été sans influence sur le budget.

En ramenant la surtaxe au tarif initial de 0,30 F (0,05 €) HT/m3 sur toute la période, la marge d'autofinancement courant serait restée toujours positive.

L'augmentation de la surtaxe était donc sans doute prématurée.

IV-1-1-2 L'exécution du service

* Les moyens humains et les moyens en matériel

Les comptes-rendus des exercices de 1994 à 1999 font état de personnel travaillant à l'agence d'Epinal. Cette agence dessert également d'autres communes environnantes. L'effectif, constant sur la période, est constitué de vingt-quatre ouvriers et employés, de quatre agents de maîtrise et de deux cadres. Il permet l'organisation d'un service d'astreinte 24h/24.

L'analyse de ces comptes-rendus est difficile car aucune information n'apparaît sur les moyens en personnel et en matériel directement affecté au service des eaux. En conséquence, le contrôle sur l'exécution même du service en terme de coût et de rentabilité paraît peu réalisable.

* Le rendement du service et l'évolution des consommations

- un taux de rendement faible :

Le taux de rendement du service, c'est-à-dire le rapport du volume d'eau vendu sur le volume d'eau livré au réseau, ne cesse de décroître sur toute la période. Il passe de 70,9 % en 1994 à 66,6 % en 1999. Il serait tombé, selon les calculs effectués par la chambre, à 56,3 % en 1998. En revanche, le maire estime dans sa réponse qu'il s'établit à cette date à 64 % en s'appuyant sur les données du délégataire.

Pour justifier ce faible rendement, le délégataire précise que " Les pertes sont dues aux fuites sur le réseau, mais aussi, et ce pour une part importante, aux campagnes de purges réalisées sur le réseau, aux utilisations d'eau à partir des poteaux incendie et aux fuites sur le réservoir Notre-Dame de Lorette. "

- des consommations en baisse :

Entre 1994 et 1999, on ne peut qu'enregistrer une baisse constante des volumes d'eau vendus (-8,22 %). Ces baisses affectent notamment les particuliers et les services municipaux et ce malgré une augmentation des abonnés, 8 268 en 1994, 8 605 en 1999, soit + 4,07 %.

Cette situation a pour corollaire une stagnation des produits qui se situent aux alentours de 12 MF (1,83 M€), sous l'unique effet des variations contractuelles des prix.

IV-1-1-3 L'exécution des dispositions financières

Outre les augmentations par paliers, prévues par l'article 32 de l'avenant n°1, l'application de la formule de révision a conduit à une hausse des tarifs de l'eau et de l'abonnement de 12,41 % entre 1990 et 1999.

De plus, en raison de la baisse constante des consommations, on constate une baisse corrélative des produits de la surtaxe.

S'agissant enfin du transfert au fermier du droit à déduction de la TVA des investissements concernant la délégation et financés par la collectivité, il est prévu que les sommes en cause, qui doivent faire l'objet d'une attestation de la ville, sont encaissées par le délégataire et reversées au propriétaire avant la fin du troisième mois suivant celui du reversement. Des pénalités sont prévues en cas de non respect de cette disposition.

La chambre note que cette clause contractuelle ne fait l'objet d'aucun contrôle de la part de la collectivité.

En conclusion, l'examen de l'exécution du service laisse apparaître :

· une absence de détails des charges imputées au service depuis 1995 favorisée par des dispositions contractuelles peu précises ;

· des comptes-rendus imprécis (fragilité des moyens de l'agence d'Epinal et de ceux mis en œuvre dans le cadre de la délégation) ;

· l'absence de clause contractuelle concernant l'établissement de plans prévisionnels d'exploitation se rattachant au contrat et avenant qui auraient permis non seulement de suivre l'évolution du contrat mais auraient été utiles dans la négociation de l'avenant n°2 ;

· une baisse constante des consommations et une stagnation des produits, malgré l'application du coefficient de révision (12,99 MF en 1994 ; 12,42 MF en 1999) ;

· un taux de rendement du service en diminution depuis 1994 ;

· une augmentation de la surtaxe sans doute prématurée.

IV-1-2 L'avenant n°2 du 26 juillet 2000

L'avenant n°2 a essentiellement eu pour objet une remise à jour du contrat en actualisant certaines dispositions techniques et financières et en l'adaptant aux nouvelles dispositions réglementaires (cf. problèmes liés au plomb - directive européenne CEE 98-83 du 3 novembre 1998) intervenus depuis sa signature. Cet avenant prévoyait notamment trois types de prescription :

• la modification de certaines clauses financières du contrat, sans pour autant modifier les tarifs de l'eau

Le fonds d'investissement à la date de l'avenant ainsi que la ristourne (à compter du 1er janvier 2002) ont été remplacés par un fonds de renouvellement crédité d'une somme annuelle de 615 000 F HT (93 756,15 €) et une redevance d'occupation du domaine public de 3,77 F HT (0,57 €), valeur au 1er avril 2000 assise sur la longueur de canalisation et de branchement pour une assiette de 279 km, soit un montant total de 1 043 168 F (159 030 €).

• l'élaboration de l'étude diagnostic de l'eau

L'article 5 de l'avenant n°2 précise que le délégataire s'engage à financer la part non subventionnée de l'étude diagnostique du réseau intégrant la question du plomb liée à la directive européenne 98-83 Cour Européenne du 3 novembre 1998. Cette étude, qui aurait dû être réalisée au plus tard le 1er janvier 2002 a, selon les réponses du maire, été lancée par délibération du conseil municipal le 28 juin 2002.

• Les conditions de révision du prix de l'eau et de son indexation

L'article 8 de l'avenant prévoyait une révision du prix de l'eau en fonction de seuils plancher et plafond de consommation.

Or, à la lecture des différents rapports établis sur la délégation, il s'avère que la consommation n'a même pas atteint le seuil plancher de 1995 à 2000 fixé (2 300 000 m3), pour une consommation de 2 054 000 m3 en 2000.

Ainsi, en fixant un seuil plancher trop élevé, les responsables semblent avoir mal apprécié les tendances de consommation et cette erreur d'appréciation risque, si elle venait à se confirmer en 2001, de faire jouer la clause de révision de prix.

• Un avenant n°2 comportant des lacunes

L'article 12 de l'avenant abrogeant les dispositions de l'article 82 de l'avenant n°1 a prévu notamment (…) la perception de recettes en application de l'article 16 dudit avenant. Or cet article n'existe pas dans l'avenant n°2.

Selon les précisions obtenues au cours de l'instruction, il s'agit d'une erreur matérielle et la référence serait l'article 7 de l'avenant n°2 (redevance pour occupation du domaine public).

La chambre note que si cette interprétation paraît cohérente pour les charges de gestion, en revanche, elle ne l'est pas pour les produits. En effet, cette nouvelle lecture exclurait les produits d'exploitation perçus sur les usagers, ce qui représente l'essentiel des produits de l'exploitation, rendant ainsi tout contrôle de la délégation impossible.

A cet égard, le maire a précisé que, suite aux observations de la chambre, un avenant n°4 correctif a été approuvé par le conseil municipal le 28 juin 2002.

• Le compte de résultat économique prévisionnel de l'avenant n°2

Le fonds contractuel est doté d'un montant de 682 330 F (104 020,54 €) de 2000 à 2004. Le montant total des travaux imputés à ce compte au moment de la suppression du fonds d'investissement était de 5 763 030,24 F (878 568,30 €). Entre 2000 et 2014, c'est une somme de 10 234 500 F (1 560 239,47 €) qui devrait être imputée à l'exploitation sachant que la lecture des comptes-rendus financiers ne permet pas d'établir les sommes imputées sur la période antérieure.

Pour ce qui concerne les annuités d'emprunt, la mise à la charge du délégataire du remboursement des annuités d'emprunt s'élève à 15 023 252,31 F (2 290 280,05 €) entre 1990 et 2007, année d'extinction de cette dette. Entre 2000 et 2014, le montant annuel de 1,102 MF (0,17 M€) a été porté au compte d'exploitation, soit un total de 16,53 MF (2,52 M€). De la même manière, les sommes imputées sur la période antérieure n'ont pas été établies.

IV-3 Le service de l'assainissement

La gestion du service de l'assainissement de la ville d'Epinal a été confiée à la société Lyonnaise des Eaux par contrat des 5 et 6 avril 1990. La durée de la délégation a été fixée à 25 ans. La convention a prévu que le délégataire aurait à sa charge :

- un compte fonds d'investissement destiné à financer les travaux neufs pour, d'une part, un montant de 7,60 MF (1,16 M€) à verser suivant un échéancier de trois ans et une redevance annuelle de 300 000 F (45 734,71 €) majorée en 1990 de 200 000 F (30 489,80 €) d'autre part ;
- les curages du réseau la première année pour un montant maximum de 200 000 F (30 489,80 €) ;
- le remboursement des annuités des emprunts contractés par la ville avant le 31 décembre 1989 ;
- une ristourne révisable comportant une partie forfaitaire 658 000 F (100 311,45 €) en 1997 et une deuxième partie forfaitaire de 1,6 MF (0,24 M€) ;
- une redevance d'occupation du domaine public non révisable de 5 MF (0,76 M€) en dix échéances fixes de 500 000 F (76 224,51 €).

En contrepartie, le délégataire perçoit une redevance d'assainissement perçue, d'une part, au titre des eaux usées auprès des usagers semestriellement sans condition de diamètre des compteurs, et, d'autre part, au titre des eaux pluviales 200 000 F (30 489,80 €) par trimestre. Un avenant n°1 du 2 novembre 1992 est intervenu à la demande de la collectivité qui modifie les charges du fermier sur deux points :

· en termes de gestion, le délégataire se voit confier l'exploitation des nouveaux ouvrages (cinq bassins d'orage et de pollution, trois poste de relèvement)
· s'agissant de l'aspect financier, le fonds d'investissement est doté d'une somme complémentaire de 12,5 MF (1,91 M€), étant entendu que les 5,6 MF (0,85 M€) déjà versés par le délégataire restent acquis.

De même, les attributions annuelles au fonds d'investissement et à hauteur de 200 000 F (30 489,80 €) sont supprimées. La ristourne diminue sur la durée résiduelle du contrat. Quant aux redevances d'assainissement dues par les abonnés, comprenant une partie fixe suivant le diamètre des compteurs et une partie proportionnelle, elles connaissent un échéancier d'augmentation, hors application de la formule de révision, plus favorable pour le délégataire.

Lors du précédent examen de la gestion, la chambre avait relevé le transfert anormal de charges telles que le fonds d'investissement, les annuités d'emprunt et la ristourne, relevant de la collectivité vers son fermier et les usagers du service. En outre, elle avait attiré l'attention de l'ordonnateur sur l'encaissement de la ristourne par le budget principal aux lieu et place du budget annexe concerné. Ces faiblesses, aujourd'hui disparues, ont perduré sur toute la période 1994-1999.

IV-3-1 Un service en bonne santé financière

· les recettes de fonctionnement

La structure des recettes est quasiment identique à celle du budget de l'eau. La surtaxe est passé de 0,50 F (0,08 €) par mètre-cube à 1,20 F (0,18 €) à compter du deuxième semestre 1996. De même, ce budget aurait dû percevoir chaque année la ristourne contractuelle. Pour la seule année 1999, ce manque à gagner s'élève à 1 166 226 F (177 790,01 €). La ristourne contractuelle a été supprimée par l'avenant n°2 du 26 juillet 2000.

· les dépenses de fonctionnement

Elles sont principalement constituées des charges de personnel et des charges d'intérêt de la dette. Le service dégage une épargne brute confortable et une marge d'autofinancement courant positive sur la période 1996-2000, sauf en 1998 du fait du remboursement d'un prêt de 3 MF (0,46 M€) en capital et de 0,141 MF (0,02 M€) en intérêts.

IV-3-2 L'exécution du contrat de délégation du service d'assainissement

Si le service est chargé de la collecte des eaux usées, la quasi-totalité des effluents est traitée par le syndicat intercommunal d'assainissement d'Epinal-Chantraine-Golbey.

* les moyens humains et les moyens en matériel

S'agissant des moyens en hommes et en matériel, la même observation que celle faite pour le service des eaux peut être formulée, aucune précision n'étant apportée par le délégataire.

* Le rendement du service et l'évolution des consommations

La baisse du nombre de mètres-cubes est à mettre en corrélation avec la baisse des volumes d'eau vendus.

Toutefois, les produits perçus malgré la baisse des volumes traités sont en augmentation sensible sous l'effet de l'application de la formule contractuelle de révision des tarifs (+12,71 % entre 1990 et 1999) mais également du fait des augmentations contractuelles par pallier (le prix du mètre-cube en valeur base contrat est passé de 2,97 F en 1994 à 3,99 F à partir de 1997).

* l'exécution des dispositions financières

S'agissant du reversement de la TVA, l'observation faite par la chambre pour le service de l'eau peut aussi être appliquée pour l'assainissement.

D'une manière générale, la chambre relève plusieurs faiblesses à l'examen de l'exécution du contrat, de même nature que celles observées pour le service de l'eau, à savoir :

· une absence de détail des charges imputées au service depuis 1995 favorisée par des dispositions contractuelles peu précises,
· des comptes-rendus imprécis (confusion des moyens de l'agence d'Epinal et de ceux mis en œuvre dans le cadre de la délégation),
· une absence de clause contractuelle concernant l'établissement de plans prévisionnels d'exploitation se rattachant aux contrat et avenant qui auraient permis non seulement de service l'évolution du contrat mais auraient été utiles lors de la négociation de l'avenant n°2.

IV-3-3 L'avenant n°2 du 26 juillet 2000

L'objet de cet avenant présente les mêmes caractéristiques et est rédigé selon les mêmes termes que l'avenant n°2 du service des eaux.

· Les principales clauses de l'avenant n°2

* les clauses financières

L'avenant n°2 du 26 juillet 2000 a modifié les clauses financières du contrat en ce qui concerne les charges du délégataire mais les tarifs demeurent inchangés.

Il a supprimé le fonds d'investissement à la date d'entrée en vigueur de l'avenant et la ristourne à compter du 1er janvier 2001 mais a établi une redevance d'occupation du domaine public à compter de l'exercice 2001, au tarif de 6,20 F (0,95 €) par mètre linéaire de canalisation, valeur au 1er avril 2001, pour une assiette de 166 km de canalisation et de branchement.

* le nouveau régime des travaux

Les articles 4 à 7 et 13 de l'avenant n°2 ont modifié le régime des travaux. De la même façon que pour l'avenant du service des eaux, celui-ci fait état d'un article qui n'existe pas. En effet, l'article 5 de l'avenant précise que " Les travaux rentrant dans la catégorie des travaux d'entretien et de réparations courantes sont définis à l'article 21 ci-après, du présent avenant. ". Or, il n'existe pas d'article 21, la définition des travaux d'entretien mis à la charge du délégataire n'apparaît donc pas dans l'avenant.

A cet égard, le maire a précisé que, suite aux observations de la chambre, un avenant n°4 correctif a été approuvé par le conseil municipal le 28 juin 2002.

· Le compte de résultat économique prévisionnel de l'avenant n°2

* le fonds contractuel

Cette ligne a été valorisée d'un montant annuel de 1 585 220 F (241 665,23 €) de 2000 à 2014 : il s'agit de l'amortissement du fonds d'investissement. Sur la période 2000 à 2014, c'est une somme de 23 778 300 F (3 624 978,47 €) qui devrait ainsi être imputée à l'exploitation du service d'assainissement. Comme pour le service des eaux, les comptes-rendus ne permettent pas d'établir les montants imputés sur la période précédente.

* les annuités d'emprunt

Cette ligne a été valorisée d'un montant annuel de 2 623 000 F (399 873,77 €) de 2000 à 2014, soit un total de 39 345 000 F (5 998 106,58 €) sur la durée résiduelle du contrat. Or, la mise à la charge du délégataire au titre des remboursements d'emprunt entre 1990 et 2010, date d'extinction de la dette, est de 42 059 370,46 F (6 411 909,69 €). Comme pour le fonds d'investissements, les sommes imputées à l'exploitation entre 1990 et 1999 n'apparaissent pas aux comptes-rendus financiers.

En conclusion générale sur les deux services délégués, la chambre relève les éléments ci-après ;

Avant l'intervention des avenants n°2, et pour ce qui concerne le régime des travaux réalisés exclusivement par le fermier et prévus à l'article 74 du cahier des charges du service assainissement et à l'article 76 du service des eaux, les dispositions contractuelles ont permis de les attribuer sur simples mémoires au-delà du seuil des marchés publics.

Sur la période 1996 à 1999, la collectivité aura payé sur simples factures les sommes de 1 811 265 F (276 125,57 €) au titre de l'assainissement et de 1 906 825 F (290 693,60 €) au titre de l'eau, soit des sommes en moyenne annuelle excédant le seuil des marchés publics.

Les avenants auraient dû permettre d'éclaircir les relations contractuelles entre la ville d'Epinal et son délégataire, notamment en termes de contrôle d'exécution des services. Or, force est de constater que les comptes-rendus du délégataire de l'année 2000 sont loin de répondre aux exigences des avenants n°2. En effet, le détail des produits et des charges n'apparaît comme il était prévu à l'article 16 pour l'assainissement et l'article 12 pour l'eau.

Les sommes imputées à l'exploitation du service des eaux et du service d'assainissement au titre du fonds d'investissement et des annuités d'emprunt n'ont pu être clairement établies de 1990 à 1999. Cette absence de précisions laisse apparaître une connaissance insuffisante de la collectivité sur l'exécution notamment financière de ses contrats de délégation sur cette période.

Les incohérences relevées dans la rédaction des avenants ultérieurs mériteraient également des éclaircissements dans la mesure où elles concernent :

- la teneur des comptes-rendus financiers du délégataire, s'agissant du service des eaux ;
- le régime des travaux à la charge du délégataire, s'agissant du service de l'assainissement.

Enfin, si les avenants ont supprimé le fonds d'investissement et la ristourne, il convient d'observer que :
q Les fonds d'investissement ont été utilisés à hauteur de 96,05 % pour l'eau et à hauteur de 95,46 % pour l'assainissement. Leur suppression est donc de quasi pure forme.
q Les ristournes contractuelles fixées initialement à 1 033 000 F (157 479,83 €) pour l'assainissement et à 1 342 827,20 F (204 712,69 €) pour l'eau (en valeur de base du contrat) ont été remplacées par une redevance d'occupation du domaine public dont les montants en valeur de base du contrat peuvent être évalués respectivement 913 000 F (139 185,95 €) et à 920 700 F (140 359,81 €).
q S'agissant du service des eaux, il a été mis à la charge du délégataire un fonds de renouvellement d'un montant annuel en valeur de base du contrat de 615 000 F (93 756,15 €).

IV-4 Les opérations d'investissement conduites au cours de la période 1996 à 2000

IV-4-1 Les marchés de travaux

Les marchés de travaux des services d'eau et d'assainissement ont fait l'objet d'un contrôle exhaustif sur la période de 1996 à 2000. Le montant total des travaux d'investissement effectués au cours des années 1999 et 2000 s'élève respectivement à 11 379 964 F (1 734 864,33 €) et 7 062 304 F (1 076 641,30 €) pour l'assainissement et à 2 708 787 F (412 951,92 €) et 3 907 117 F (595 636,15 €) pour le service de l'eau. Qu'il s'agisse des procédures de mise en concurrence ou des règles d'exécution des contrats, la chambre note qu'elles ont été dans l'ensemble respectées.

IV-4-2 Les contrats de maîtrise d'œuvre

En revanche, s'agissant de la maîtrise d'œuvre, la chambre observe qu'en l'absence de clauses pénalisant la surestimation du coût prévisionnel des travaux, ces derniers étaient quasiment systématiquement surévalués.

En outre, les contrats de maîtrise d'œuvre conclus avec la Société Lyonnaise des Eaux appellent les remarques suivantes :

- Les engagements sur le coût prévisionnel des travaux et sur le coût résultant des contrats de travaux sont assortis de taux de tolérance égaux à 15 %. Ces taux sont supérieurs à ceux généralement pratiqués (article 5 du CCAP) ;
- Les clauses contractuelles d'ajustement des honoraires en cas de non-respect des engagements sont imprécises dans la mesure où elles ont fait l'objet de deux formulations différentes sans que celle retenue soit clairement établie au contrat (article 6.2.1 du CCAP).
- Une clause d'intéressement a été introduite à l'article 6.2.2. du CCAP qui prévoit une augmentation du forfait de rémunération si le coût prévisionnel de réalisation, soit la somme du coût prévisionnel des travaux et du forfait de rémunération, est inférieur à la réalisation (somme du coût des travaux et du forfait de rémunération).

Cette stipulation, ajoutée à l'absence de pénalisation en cas de surestimation, a eu pour conséquence d'inciter le maître d'œuvre à surévaluer le coût prévisionnel. A titre d'exemples, la Société Lyonnaise des Eaux a été maître d'œuvre des travaux sur réseaux d'eau du Parc du Moulin et Razimont (marché de travaux 98007) et des travaux sur réseaux d'assainissement de la Tranchée de Docelles (marchés de travaux 99031 et 99032). Les rapports entre les offres des entreprises et les estimations du maître d'œuvre dont les compétences sont reconnues s'établissent respectivement à - 24,86 % et -14,93 %.

La chambre prend note de la volonté de la ville de veiller, à l'avenir, à l'application de taux de tolérance plus faibles.

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V-1 Le constat

En 1998, la ville d'Epinal a décidé de réaliser un audit technique sur l'exploitation, le coût et le rendement du service d'éclairage public de la commune. Les résultats de cet audit ont abouti à un triple constat :

1- un coût d'exploitation en fonctionnement et en investissement de 4,8 MF/an (0,73 M€) ;

2- un coût de gestion de maintenance des équipements et de consommation trop élevé ;

3- des équipements d'éclairage public vétustes et peu performants.

Dans un contexte budgétaire tendu, l'importance des surcoûts que cela aurait engendré ne permettait pas à la ville de réaliser les travaux d'investissement nécessaires au renouvellement régulier de son parc. La ville s'est donc trouvée confrontée à une triple nécessité :

í réaliser des travaux de rénovation à très court terme estimés au minimum à 6 MF (0,91 M€) ;
í affecter une enveloppe moyenne annuelle de 1 MF (0,15 M€) pour des travaux réguliers de renouvellement ;
í augmenter les coûts de maintenance sachant que l'effectif actuel de l'équipe éclairage public ne permettait plus d'assurer ce service dans des conditions conformes aux exigences prévues par la réglementation. Dans cette hypothèse, le coût annuel global du service aurait été de l'ordre de 7,6 MF/an (1,16 M€).

Face à ce constat, la ville d'Epinal a décidé de confier la gestion et la rénovation de l'éclairage public à une entreprise privée, décision formalisée par délibération du conseil municipal du 27 novembre 1998.

V-2 L'étendue du parc et l'ampleur des travaux à réaliser

Le marché devait porter sur l'ensemble des installations d'éclairage public, y compris l'illumination des bâtiments mais également la signalisation tricolore.

S'agissant des travaux de rénovation, il était prévu un montant de 8 MF (1,22 M€) à réaliser sur 24 mois qui est décomposé comme suit :

- 4,5 MF (0,69 M€) de travaux de rénovation des équipements présents dans les quartiers du plateau de la Justice, de la Vierge, du Champ du Pin et Epinal Ouest ;
- 2,5 MF (0,38 M€) consacrés à la réalisation d'un plan lumière dans le centre-ville.
- 1 MF (0,15 M€) consacrés à la mise en conformité des carrefours à feux (câblage et système de commande).

L'objectif affiché par la ville d'Epinal était explicite : il s'agissait d'allouer au futur exploitant une enveloppe annuelle équivalente au budget constaté, soit 4,8 MF (0,73 M€) en 1998. Ce montant devait être la valeur de base du contrat. A partir de cette enveloppe, l'exploitant devrait assurer non seulement le fonctionnement régulier des équipements, mais également la réalisation en début de contrat des travaux de rénovation d'un coût total estimé à 8 MF (1,22 M€).

V-3 La procédure de passation du marché

S'appuyant sur la délibération du 27 novembre 1998 précitée, la ville d'Epinal a conclu un marché le 1er juin 1999 avec le groupement d'entreprises CITELUM-ELYO-Nord-Est-SEDL Prisme, à la suite d'une consultation au niveau européen. Cinq entreprises ont déposé une offre, quatre ont été examinées. L'offre CITELUM a été considérée comme la " mieux-disante " au regard des critères fixés dans le règlement de la consultation mais arrivant en troisième position au niveau du coût annuel [avec une différence de 228 105,72 F (34 774,49 €) comparée à l'offre moins-disante]. La procédure de mise en concurrence a été respectée et le choix porté sur le groupement CITELUM ne suscite pas d'observations particulières.

V-4 La nature du contrat

L'article 2 de l'acte d'engagement précise que ce marché prend la forme d'un marché d'entreprise et de travaux publics (METP).

Dans le cadre de ce marché, le groupement d'entreprises CITELUM s'est engagé à financer de travaux de modernisation du réseau à hauteur de 9 381 563,30 F (1 430 210,11 €) à réaliser sur vingt-quatre mois. Le préfinancement des travaux effectués par la société devrait être remboursé par la ville sur une durée de douze ans par le biais d'une annuité non révisable de 1 035 297,41 F (157 830,07 €).

A l'échéance des douze ans, la rémunération versée par la ville d'Epinal à la société CITELUM devrait donc s'élever à 12 423 568,91 F (1 893 960,87 €) décomposée comme suit,

9 098 829,79 F (1 387 107,66 €) en capital
3 324 739,12 F (506 853,21 €) en intérêts.

Le tableau d'amortissement joint à l'acte d'engagement a fait apparaître un taux de rémunération de 5,60 %, taux qui peut être considéré comme conforme au taux généralement pratiqué sur le marché bancaire à la même époque.

Toutefois, s'agissant d'un prêt " externalisé " par la ville d'Epinal, la collectivité aurait dû néanmoins en tenir compte dans son budget pour le calcul de son encours et imputer la totalité de cet emprunt au compte 1675 " Dettes pour METP " ; cette procédure comptable a été occultée.

Par ailleurs, le fait de faire préfinancer par l'entreprise d'importants travaux à réaliser sur une courte période (24 mois) équivaut à une clause de paiement différé, ce qui est paraît contraire aux dispositions prévues à l'article 350 de l'ancien code des marchés publics. Cet article interdisait l'insertion de toute clause de paiement différé dans un marché sauf à ce qu' " un arrêté interministériel l'autorise au cas par cas à titre tout à fait exceptionnel et transitoire ", ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

* requalification du contrat

Afin de lever toutes difficultés liées à l'application de l'article 186 bis du code des marchés publics, le groupement d'entreprises CITELUM (mandataire)/ELYO (contractant) a accepté de requalifier le groupement en adjoignant l'entreprise SDEL en qualité de cotraitant au lieu de sous-traitant.

Cette requalification a eu pour effet de réduire de 113 036 F (17 232,23 €) HT les dépenses de maintenance préventive (G2) ainsi que de minorer le coefficient applicable au bordereau de prix G3 " maintien du patrimoine " qui passe de 1,68 à 1,16.

Cette mise au point du marché est intervenue le 12 avril 1999, soit un mois après la réunion de la commission d'appel d'offres.

* En ce qui concerne le poste G1 " fourniture d'énergie électrique "

L'article 3-9 du CCTP prévoit que " le gestionnaire en tant qu'abonné (…) négocie avec le distributeur les conditions de fournitures d'énergie (…) ".

De cette disposition du CCTP, il ressort que l'entrepreneur assure la gestion de l'approvisionnement énergétique et, à ce titre, se substitue au maître d'ouvrage pour la négociation et la signature des contrats à son nom. La procédure qui est ainsi prévue présente un caractère inhabituel dans la mesure où il s'agit du règlement d'une dépense publique au titre d'installation appartenant à la collectivité publique. Dès lors, on ne peut que s'étonner que la collectivité ne règle pas directement l'entreprise publique.

La chambre s'interroge également sur la conformité de ce dispositif avec l'article 3 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique qui dispose que " les opérations financières et comptables résultant de l'exécution des budgets des organismes publics incombent aux ordonnateurs et aux comptables publics ".

Le maire fait observer que cette disposition permet à la ville d'Epinal de ne payer que les consommations contractuellement prévues. Toute consommation supplémentaire est mise à la charge du prestataire. Dans le cas où la collectivité aurait réglé directement ses consommations, cette clause n'aurait pas pu être mise en place.

V-5 L'exécution du marché

* Présentation du patrimoine " éclairage public " de la ville d'Epinal

- La communication d'un inventaire par la collectivité

L'article 6-1 du CCAP prévoyait que dès réception et signature de l'ordre de service en début de contrat, la collectivité remettrait au gestionnaire l'ensemble des installations existantes ainsi que l'ensemble des plans, documents et notices en possession et relatifs aux installations existantes.

Or, l'inventaire quantitatif et qualitatif des installations existantes, tel qu'il apparaît en annexe 9 du dossier de consultation, se résumait à une simple page sur laquelle figurait un inventaire très sommaire des installations d'éclairage public et de signalisation lumineuse tricolore (nombre de points lumineux , nombre de candélabres, poteaux, armoires de commande, nombre de carrefours et de feux routiers, etc…). Il n'était fait par ailleurs aucune mention sur l'état de vétusté des installations. Aucun plan, ni document, ni notice relatif aux installations n'était produit par la collectivité. Une mention figurant en bas du document précisait que " cet inventaire est donné à titre indicatif, le gestionnaire vérifiera sur le site le nombre et l'état du matériel pour établir son offre et le programme de rénovation en découlant ".

Or, l'article 272 du code des marchés publics précise " que les prestations qui font l'objet des marchés doivent être déterminées dans leur consistance et leurs spécifications avant tout appel à la concurrence ". L'inventaire figurant au dossier de consultation semble avoir méconnu ces dispositions. La chambre relève qu'eu égard à l'importance de ces équipements l'inventaire fourni par la ville, pièce essentielle du contrat, n'aurait pas dû avoir un caractère aussi succinct.

Elle s'interroge de ce fait sur la manière dont a été effectuée l'évaluation des besoins constituant la valeur de référence du marché et fixée à 4,8 MF TTC (0,73 M€).

Toutefois, le maire précise dans sa réponse que cette valeur découle des études réalisées par un cabinet spécialisé et était un objectif financier déclaré par la ville.

* Les obligations du gestionnaire :

- L'établissement d'un audit

Le cahier des charges imposait au gestionnaire la réalisation, dans un délai de trois mois, d'un audit faisant ressortir une analyse quantitative et qualitative du parc d'éclairage public. Dans le délai d'un mois après la mise en place de cet audit, le gestionnaire devait remettre un rapport précisant, notamment, les observations du gestionnaire et en particulier les points dangereux et les réparations à effectuer. En outre, le titulaire du marché devait mettre en place une base de données permettant d'une part la collecte des données physiques du réseau et, d'autre part, la saisie et la numérotation informatique de l'ensemble du parc d'éclairage.

D'un coût de 290 000 F (44 210,21 €), cet audit a été réalisé en tout début de contrat et les prescriptions du cahier des charges ont été respectées. En relation avec l'audit, une liste de devis correspondant à des travaux pour la période allant du 1er août 1999 au 18 février 2000 a été communiquée par le gestionnaire et fait état d'un montant total de travaux estimé à 29 191 577 F HT (4 450 227,23 €).

V-6 La procédure applicable aux travaux réalisés au titre du poste G3, maintien du patrimoine

Le montant annuel de travaux à effectuer sur le poste G3 a été fixé dans le contrat à 365 306 F HT (55 690,54 €). Les travaux réalisés doivent répondre à une procédure classique (devis, note technique justificative, délais d'exécution, fiche financière, etc…). A l'examen des pièces qui ont été fournies par les services, il ressort que dans l'ensemble cette procédure a été respectée. Sur la période 1999-2000, dix-huit dossiers ont été pris en compte pour un montant de 619 719,70 F (94 475,66 €)

V-7 Les modalités de règlement des prestations

V-7-1 Les règlements intervenus

Au titre de l'année 2000, il ressort que le gestionnaire a, au vu des pièces fournies, respecté les prescriptions prévues au cahier des charges pour les postes G1, G2 et G3. Les documents nécessaires à la justification des prestations ont été dûment renseignés et transmis à la collectivité.

S'agissant du poste G4 " rénovation ", la totalité des travaux figurant au marché a été réalisée dans le délai de vingt mois (au lieu de vingt-quatre mois prévus au contrat) pour un montant de 8 503 511,30 F (1 296 351,94 €). La différence de 598 971,05 F (91 312,55 €) constatée par rapport au devis initial correspond à des travaux non effectués en centre-ville ainsi que dans la rue Antoine Réveillé.

La chambre observe qu'il n'a pas été possible d'établir une comparaison entre le planning prévisionnel et les travaux réalisés rue par rue comme cela était spécifié à l'article 3-10-4 du CCTP.

V-7-2 L'établissement du décompte annuel

Les pièces qui ont été fournies par les services de la ville sont conformes aux dispositions prévues aux articles 10-1 et 13 du CCAP. Les factures mensuelles sont accompagnées pour les postes G1 " alimentation " et G2 " maintenance préventive " de l'inventaire actualisé des lampes SLT et l'éclairage rue par rue. Dès lors, ces éléments sont de nature à permettre à la collectivité de s'assurer du service fait et de liquider les sommes dues au gestionnaire.

S'agissant du poste G3 " maintien du patrimoine ", le montant prévu au titre de l'année 2000 s'élève à 439 581,58 F (67 013,78 €) compte tenu du reliquat de 1999 [1 762,34 F (268,67 €)]. Quinze dossiers de travaux ont été menés au titre de cet exercice pour un montant de 447 915,77 F TTC (68 284,32 €), soit un dépassement du crédit de 8 334,19 F (1 270,54 €).

Il convient de signaler par ailleurs que l'audit d'inventaire et l'étude de mise en lumière du cœur de la ville pour un montant total de 405 000 F (61 741,85 €) est supporté, sur ce poste, durant trois ans à raison de 135 333 F (20 631,38 €)/an.

Il ressort des devis produits que la plupart des travaux imputés sur ce poste relèveraient plus du poste G2 (dépenses d'exploitation) que du poste G3 qui concerne des travaux d'investissement. Cela peut laisser supposer que le poste G2 a été manifestement sous-évalué et qu'il n'a donc pas permis ni à la collectivité ni au gestionnaire d'atteindre l'objectif attendu.

Sans contester cette analyse, le maire précise que l'avenant n°2 a permis de réajuster ces deux postes.

En ce qui concerne le poste G4 " rénovation ", il ne pose aucune difficulté de contrôle puisqu'il s'agit d'un paiement forfaitaire sur douze ans. L'annuité s'élève à 1 035 297,41 F (157 830,07 €) HT. Toutefois, dans le rapport annuel 1999/2000 présenté par le gestionnaire, il ressort qu'une somme de 289 409,68 F (44 120,22 €) HT a été imputée sur le poste G4 et concerne notamment des prestations qui auraient dû être imputées sur le poste G3.

C'est le cas des interventions G3 pour les mois de septembre, octobre et novembre. Ces interventions s'élèvent à 217 050 F (33 089,06 €). Bien que des économies aient été réalisées sur les travaux de rénovation du poste G4, les sommes ainsi économisées ne doivent pas financer (sur emprunt) les dépenses qui normalement relèvent du paiement annuel d'une redevance.

Afin de justifier ces glissements d'un poste à un autre, les responsables de la collectivité ont précisé " que le poste G4 du contrat était forfaitaire et certaines économies ayant été réalisées, il s'agissait, en accord avec le mandataire du groupement d'entreprises CITELUM, de solder le poste G4 afin d'alléger d'autant le solde annuel du poste G3 ". Cette pratique, qui s'éloigne du contrat, confirme l'absence d'évaluation sérieuse des besoins lors de l'élaboration des documents de consultation des entreprises.

La chambre prend néanmoins acte de ces précisions qui, pour autant, n'exonèrent pas les parties de respecter les stipulations du contrat.

V-8 La nécessité d'élaborer un rapport technique

L'article 3-10 du CCTP précise que le gestionnaire doit produire avant le 31 janvier de chaque année un rapport technique arrêté au 31 décembre de l'année civile antérieure.

Ce rapport technique doit permettre à la collectivité de vérifier la bonne exécution de ses obligations contractuelles par le gestionnaire et de définir les nouvelles priorités à engager dans le cadre du poste G3 " maintien du patrimoine ".

Ce document doit contenir les éléments généraux et des éléments particuliers propres à chaque poste de dépense et en particulier :

- un état du patrimoine mis à jour,
- la liste des équipements que le gestionnaire juge vétuste ou non conforme à la réglementation,

- un récapitulatif et une analyse des dysfonctionnement constatés sur le réseau,
- un programme de maintien du patrimoine avec pour double objectif la suppression de la vétusté du matériel et l'amélioration qualitative de l'éclairage public.

Les indications propres à chaque poste G1, G2 et G3 doivent permettre à la collectivité d'analyser l'exécution du service, de s'assurer que les indicateurs de performance sont atteints et que l'ensemble des obligations du gestionnaire est rempli.

Or, la chambre constate que le rapport technique annuel n'a pas été produit par le gestionnaire. Seul un rapport d'activité, qui porte sur dix-sept mois d'exécution (août 1999-décembre 2000), a été prévu. Il s'agit plus d'un document destiné au grand public qu'un rapport technique devant servir de base de contrôle et de négociation avec le gestionnaire tel qu'il est prévu à l'article 3-10 du CCTP.

En outre, il révèle les insuffisances suivantes :

* Poste G1 : il ne contient pas de bilan de consommation énergétique exprimé en KWH et en francs, ni les calculs d'optimisation du coût de l'énergie. Le seul élément mentionné est une économie estimée à 346 402 F (52 808,64 €) pour la ville d'Epinal en raison de la réduction de consommation énergétique des nouvelles lampes [26,97 F (4,11 €)/an] pour 12 844 sources.

* Poste G2 : 1 436 interventions ont été recensées au cours de la période. Celles-ci figurent dans le rapport sous forme agrégée, ne permettant pas la lisibilité précise du poste. Aucune indication ne figure sur la fiabilité du matériel ni sur la rapidité des interventions.

* Poste G3 : une part non négligeable du budget maintien du patrimoine est consacré au remboursement sur trois années de l'audit [290 000 F (44 210,21 €)] et d'une étude de mise en lumière du cœur de la ville [116 000 F (17 684,09 €)]. Cette étude de mise en lumière de la ville n'apparaît dans aucun document contractuel et ne devait donc pas être financée sur le poste G3.

* Poste G4 : le contenu du rapport annuel respecte les obligations imposées au gestionnaire. Toutefois, aucun plan de récolement des travaux réalisés, rue par rue, n'a été effectué de nature à permettre un contrôle du service fait.

Enfin, le rapport d'activité 1999-2000 présente la particularité de contenir un poste G5 intitulé " travaux hors contrat sur commande ville ". Ce poste G5, d'un montant de 1 279 377,48 F HT (195 039,84 €), intègre la totalité de l'avenant n°1 consécutif à la tempête du 26 décembre 1999 (cf.infra) d'un montant de 887 265,50 F HT (135 262,75 €). La différence, soit 392 111,980 F (59 777,09 €) concerne pour l'essentiel des dépenses liées au vandalisme (pour un montant de 100 550 F HT (15 328,75 €) et d'accidents de la circulation [121 163 F HT (18 471,18 €)], le solde étant des dépenses diverses hors contrat.

La chambre constate qu'un document retraçant l'activité du gestionnaire a bien été produit par le titulaire du marché, donnant une vision d'ensemble de l'exécution du contrat. Force est toutefois de constater que ce rapport ne respecte pas les prescriptions imposées par le cahier des charges qui oblige le gestionnaire à produire des états très précis de l'exécution des prestations effectuées tout au long de l'année.

Ce constat mérite néanmoins d'être nuancé dans la mesure où les éléments fournis poste par poste, à l'occasion du règlement des factures mensuelles et des décomptes généraux définitifs (DGD), figurent bien sur les documents. Ainsi, la collectivité peut exercer à la fois un suivi de l'exécution même du contrat, et procéder à la liquidation des redevances présentées par le gestionnaire.

Il serait souhaitable, pour les années suivantes, que le gestionnaire présente un rapport technique plus conforme aux clauses du contrat, de manière à permettre aux responsables de la collectivité d'avoir une vision exhaustive de l'exécution du contrat afin d'en assurer le contrôle sans avoir à puiser dans les pièces comptables fournies par le gestionnaire à l'occasion du règlement des redevances.

Dans sa réponse, le maire signale, qu'à partir de 2002, le gestionnaire présentera un rapport technique plus conforme aux clauses du contrat. Cet engagement devrait ainsi permettre aux responsables de la collectivité d'avoir une vision exhaustive de l'exécution du contrat afin d'en assurer le contrôle sans avoir à puiser dans les pièces comptables fournies par le gestionnaire à l'occasion du règlement des redevances.

V-9 Les avenants au contrat

Le contrat d'éclairage public de la ville d'Epinal a fait l'objet de deux avenants, l'un signé le 25 août 2000, le second signé le 14 décembre 2001.

V-9-1 L'avenant n°1

Cet avenant a été rendu nécessaire à la suite des dégâts occasionnés au réseau lors de la tempête survenue le 26 décembre 1999. Les installations d'éclairage et de signalisation tricolore de l'ensemble de la ville ont subi d'importants dégâts. Ces dégâts ont été chiffrés à 1 070 000 F TTC (163 120,45 €), et couverts par les assurances à hauteur de 1 019 309 F TTC (155 392,66 €), la différence, soit 50 691 F TTC (7 727,79 €), correspond au montant des biens consommables non assurés.

Ce grave événement climatique peut être considéré comme une sujétion imprévue, indépendante de la volonté des parties au contrat.

Le devis estimatif des travaux a été calculé pour la quasi-totalité des prestations [726 960,40 F HT (110 824,40 €)] sur la base du BPU du poste G3. Dans le cas d'espèce, il s'agit de travaux de remise en état du réseau et non de travaux d'extension qui ont été réalisés conformément à l'article 8 du CCAP qui prévoit de " confier au seul gestionnaire l'exécution pendant toute la durée du contrat des prestations et travaux visés à l'article 2 de l'acte d'engagement (…) ".

Faisant application de l'article 8 du CCAP, la collectivité a estimé à juste titre qu'il n'y avait pas lieu de procéder à un appel à la concurrence bien que le seuil des marchés ait été dépassé.

V-9-1 L'avenant n°2

A l'origine, il avait été décidé de ne pas forfaitiser dans le poste G2 les interventions liées à des actes de vandalisme et au remplacement des petits appareillages qui faisaient l'objet de devis imputés sur le poste G3 après accord de la ville d'Epinal.

Après dix-huit mois d'exécution du contrat, la ville a disposé d'éléments suffisants pour forfaitiser les prestations en les intégrant dans le poste G2 sous forme d'une garantie totale, d'un montant de 250 000 F (38 112,25 €). En outre, la ville souhaitait maintenir le poste G3 à hauteur de 450 000 F TT/an (68 602,06 €) afin de poursuivre les travaux d'investissement (gros entretien) dans les quartiers.

La chambre estime que cette augmentation de près de 250 000 F HT (38 112,25 €) ne bouleverse pas l'équilibre du marché. Toutefois, les dépassements constatés sur les postes G2 et G3 paraissent être le résultat d'une mauvaise appréciation initiale des montants de ces deux postes. A cet égard, il est intéressant de mettre en perspective les montants figurant à l'acte d'engagement au moment de la signature du contrat et ceux réalisés en 2000 des postes G2 et G3 de l'offre CITELUM.

Les montants s'élevaient respectivement à 1 063 091,09 F TTC (162 067,19 €) contre 1 515 687 F TTC (231 064,99 €) réalisés pour le poste G2 et à 152 270 F TTC (23 213,41 €) contre 453 747 F (69 173,28 €) réalisés pour le poste G3.

Après dix-huit mois d'exécution, un premier bilan du contrat d'éclairage public de la ville d'Epinal peut être tiré tant sous l'angle financier que sur l'aspect technique.

Au plan financier, il convient de s'assurer que les objectifs formulés, avant la conclusion du contrat, ont bien été respectés. Le coût annuel estimé par la ville en fonctionnement et en investissement s'établissait à 6,6 MF (1,01 M€). Au 31 décembre 2000, les paiements effectués sur la base de quatre postes ajustés ou actualisés s'élèvent à 5 883 155 F TTC (896 881,20 €), soit donc une somme inférieure à l'estimation, se décomposant comme suit.

Il n'en demeure pas moins qu'apparaît une différence globale de 1 033 155 F (157 503,46 €) par rapport au montant initial prévu dans le contrat. Cette augmentation concerne pour l'essentiel les postes G1 et G2. Si la hausse du poste G1 est directement liée aux augmentations de consommation générées par des sources lumineuses plus nombreuses et de modification de tarifs, l'objectif de performance assigné au gestionnaire n'apparaît pas de façon explicite et il mériterait de faire l'objet d'une analyse précise dans le rapport technique annuel.

S'agissant du poste G2, il a été manifestement sous-estimé. L'avenant n°2 devrait avoir pour effet de corriger cette sous-évaluation sans pour autant la compenser totalement.

Enfin, si à ce montant réalisé [5 883 155 F (896 881,20 €)], on ajoute les prestations hors marché contenues dans le poste G5 [1 530 134 F (233 267,42 €)], déduction faite des travaux liés à la tempête, le montant des prestations payées par la ville d'Epinal s'établit pour l'année 2000 à 6 352 120 F (968 374,45 €). Ce montant demeure toutefois inférieur de 0,3 MF (0,05 M€) au montant estimé par la ville sur une année. Il convient également de relever que le parc confié à la société CITELUM a fait l'objet d'un rajeunissement incontestable et fonctionne selon les normes techniques en vigueur à ce jour. Ainsi, le contrat d'éclairage public signé par la ville apparaît équilibré au plan financier et répond aux objectifs financiers et de qualité que la ville s'était assignée.

Selon le maire, compte tenu des remboursements de prestations effectuées pour le compte de l'OPAH et de ceux des compagnies d'assurance, l'économie par rapport à l'estimation initiale du coût annuel s'établit à 1,2 MF (0,18 M€).

Au plan technique, l'absence d'un véritable rapport technique conforme au cahier des charges a rendu difficile le suivi précis des quatre postes du contrat, en particulier le poste G1, sous l'angle de la performance et le poste G3 comme élément de négociation sur les travaux de maintien du patrimoine à réaliser.

A cet égard, la chambre rappelle que le rapport technique, tel qu'il est prévu par le contrat, est un outil essentiel. Il doit en effet servir de base de discussion entre les parties pour mesurer les efforts entrepris par le gestionnaire en matière d'optimisation des coûts énergétiques, et pour analyser l'ensemble des opérations de maintenance (étude des causes des pannes, la fiabilité du matériel, la rapidité d'intervention, etc…), en vue de l'élaboration d'un programme de maintenance du patrimoine et permettre ainsi à la ville d'assurer le contrôle des prestations.

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VI- LE MOBILIER URBAIN

Préambule

La ville d'Epinal est liée à la société Jean-Claude DECAUX depuis 1967. Cette société est titulaire de la totalité des contrats de mobilier urbain de la ville.

Dans la très grande majorité des cas, les contrats de mobiliers urbains sont des conventions passées à titre gratuit, le cocontractant tirant sa rémunération des recettes publicitaires. Dans deux récents jugements du même jour (CCA de Paris, formation plénière 26 mars 2002, société J.C. DECAUX), la Cour Administrative d'Appel de Paris a précisé qu'un contrat de mobilier urbain entre bien dans le champ d'application du code des marchés publics, comme le mentionnait déjà l'instruction d'application du nouveau code.

VI-1 Les contrats de mobilier urbain conclu par la ville d'Epinal avec la société J.C. DECAUX

La ville d'Epinal est liée à la société Jean-Claude DECAUX pour la gestion du mobilier urbain par quatre contrats et un marché de travaux publics. Il s'agit des contrats suivants :

þ contrat du 15 janvier 1967 comprenant neuf avenants relatifs aux abribus publicitaires ;
þ contrat du 23 décembre 1980 relatif à la location et la maintenance de sanitaires publics à entretien automatique comprenant trois avenants ;
þ contrat du 23 décembre 1980 relatif à la location et la maintenance de journaux électroniques d'information comprenant trois avenants ;
þ contrat du 20 septembre 1986 de location et de maintenance de colonnes réservées à l'affichage culturel comportant un avenant ;
þ marché du 21 juillet 1998 relatif à la location et la maintenance de deux mobiliers destinés à l'information des administrés et des touristes.

• L'existence de clauses peu équilibrées

L'ensemble des contrats de mobilier négociés antérieurement à la période sous contrôle (1994-1999) présentait jusqu'au 23 juin 1997 des clauses spécifiques qui ont fait l'objet de rectification au cours de divers avenants et, en particulier, à l'occasion de la renégociation de plusieurs des contrats le 23 juin 1997. Parmi les clauses litigieuses, il convient notamment de citer :

þ les clauses de tacite reconduction, qui ont disparu depuis, rendant toute dénonciation des contrats difficile à mettre en œuvre ;

þ l'affirmation d'un principe d'exclusivité pour la société DECAUX : à titre d'exemple, s'agissant du contrat d'abribus, le contrat précisait que " pendant la durée du contrat la ville d'Epinal pourra installer des abris aux emplacements qui devront avoir été offerts à la société DECAUX aux conditions du présent contrat et refusé par celle-ci après un délai d'au moins trois mois à compter de la date de notification ". Il était expressément mentionné dans un des avenants (avenant n°2 du 23 juin 1972 contrat Abribus) que la ville d'Epinal accorde l'exclusivité pour l'implantation de tout support publicitaire placé aux arrêts de transports en commun et publics existants ou à créer sur son territoire (cette clause a été supprimée par la suite).

þ de telles dispositions conféraient à la société JC. DECAUX un droit d'exclusivité.

Ces clauses particulièrement favorables avaient pour effet l'absence de toute mise en concurrence, la société arguant notamment de son savoir-faire. Or, le titulaire des contrats ne proposait pas des installations spéciales en sus des anciennes dispositions de l'article 104-II du code des marchés publics permettant de conclure des marchés négociés sans mise en concurrence préalable. A cet égard, le juge administratif a sanctionné le recours irrégulier à la procédure négociée sans mise en concurrence pour attribuer un contrat de mobilier urbain (Tribunal administratif de Nice 2 juin 1992 préfet des Alpes maritimes contre département des Alpes Maritimes ; Tribunal administratif de Montpellier 7 février 1996 société GIRAUDY et autres contre la ville de Nîmes).

Selon le groupe DECAUX, l'introduction de ces dispositions était admise par la DGCCRF au moment de la conclusion des contrats. De plus, cette société précise qu'elle s'est toujours conformée aux recommandations ministérielles.

VI-2 L'examen des divers contrats de mobilier urbain

A -LE CONTRAT DU 15 JANVIER 1967 RELATIF AUX ABRIBUS

Par un contrat passé le 15 janvier 1967, approuvé le 13 janvier 1968, la ville d'Epinal a souhaité mettre des abribus à la disposition des usagers des transports urbains. La société J.C. DECAUX s'est engagée à fournir la jouissance gratuite des abris à la ville d'Epinal, moyennant le droit de faire de la publicité en exclusivité sur ces équipements. Il convient de noter que ce contrat était muet sur le nombre d'abribus à implanter.

Neuf avenants (dont deux de régularisation) ont progressivement accru, au fil des ans, le nombre et la diversité des équipements urbains installés par la société DECAUX et allongé la durée du contrat initial. Le neuvième avenant conclu le 23 juin 1997, outre le fait qu'il bouleverse l'économie générale du contrat, a prorogé la durée du contrat de douze années (jusqu'en 2009) ce qui a eu pour conséquence d'en porter la durée totale à 42 ans.

Hormis l'avenant du 23 juin 1997, le contrat et ses avenants sont généralement assortis d'une clause de tacite reconduction de six années et dont la dénonciation s'avère difficile à mettre en œuvre. Cette pratique " d'avenants glissants " ne semble pas conforme aux dispositions en matière d'avenants à des marchés publics. De plus, l'ensemble de ces avenants bouleversait l'économie du contrat, sans mise en concurrence.

Toutefois, le groupe DECAUX, selon son analyse, fait observer que les dispositions contractuelles sont antérieures à la décision du Conseil de la Concurrence du 7 juillet 1998 qui a demandé , pour l'avenir de supprimer cette pratique. En outre, s'agissant de contrats de mobiliers urbains publicitaires, le groupe DECAUX estime qu'ils n'entrent pas dans le champ d'application du code des marchés publics et n'ont donc pas à être soumis aux règles de mise en concurrence.

L'avenant du 23 juin 1997

Alors que le terme de l'échéance prévue pour les abribus publicitaires était fixé à partir du 1er janvier 1999 et échelonnée jusqu'en 2003, selon un plan quadriennal prévu, la société DECAUX a proposé un nouveau modèle d'abribus dénommé " TRAFIC " afin de remplacer gracieusement les précédents dès 1997, soit deux ans avant l'échéance. Ce changement du parc abribus de la ville a été également l'occasion pour la société de procéder au renouvellement quasi-complet du parc de mobilier urbain de la ville.

Au total, ce ne sont pas moins de 133 mobiliers urbains publicitaires (Abribus, MUPI-PARIS, MUPI SENIOR, etc.) qui ont fait l'objet d'un remplacement deux ans avant le terme du contrat.

La durée de l'avenant a été fixée à douze ans, soit jusqu'en 2009, et ne pourra faire l'objet d'une tacite reconduction. Bien que le maire estime, dans sa réponse, que cette durée correspond à la durée d'amortissement des mobiliers, elle apparaît cependant relativement longue.

• L'octroi d'avantages particuliers

L'absence de redevance d'occupation du domaine public :

Les contrats de mobilier urbain constituant des marchés publics justifient à ce titre le paiement d'une redevance par la société contractante au profit de l'administration. La chambre constate que " la société DECAUX est exemptée de tout versement au titre des loyers, droits d'occupation et indemnités quelconques, ceux-ci étant couverts par les avantages en nature retirés des présentes par la ville. "

Il serait souhaitable à l'avenir, à la faveur des procédures d'attribution des nouveaux contrats de mobilier urbain, que la ville d'Epinal puisse en retirer des recettes comme par exemple des redevances d'occupation du domaine public.

La gratuité de l'énergie électrique

Dans le cadre de ces contrats, la ville assume la charge pour ces installations (notamment les abribus) de la consommation d'électricité liée aux dispositifs lumineux incorporés dans les équipements publicitaires.

Inventaire du mobilier urbain :

La consistance du mobilier urbain de la ville d'Epinal a évolué de manière imprécise au fil des avenants. Ainsi, certains mobiliers à remplacer, qui apparaissent dans un avenant, n'avaient jamais figuré dans un avenant précédent. Malgré un examen approfondi de l'ensemble des documents fournis par les services de la ville, il n'a pas été possible d'effectuer un inventaire fiable du parc du mobilier urbain de la ville d'Epinal. La renégociation en juin 1997 de l'ensemble des contrats liant la ville à la société JC. DECAUX aurait dû être l'occasion d'un inventaire précis de nature à mieux informer les élus municipaux et à mieux suivre l'évolution de ce patrimoine.

B- LE CONTRAT DU 23 DECEMBRE 1980 RELATIF A LA LOCATION ET A LA MAINTENANCE DE SANITAIRES PUBLICS A ENTRETIEN MECANIQUE

La ville d'Epinal a souscrit le 23 décembre 1980 un contrat de location-maintenance de trois sanitaires publics à entretien mécanique (avec la SPEA), filiale du groupe DECAUX. Ce contrat a fait l'objet de trois avenants respectivement le 10 mai 1982, le 23 novembre 1982 et le 23 juin 1997. La durée initiale du contrat de location-maintenance était de quinze ans assortie d'une clause de tacite reconduction pour une période de neuf années sauf dénonciation plus de vingt-quatre mois avant l'expiration du contrat. Ce dernier prévoyait en outre une clause d'exclusivité, les prestations fournies étant couvertes par un brevet que la société était seule à détenir, l'usage des sanitaires par le public étant subordonné au paiement préalable d'une redevance perçue par la ville.

L'avenant n°3 du 23 juin 1997

La principale modification a porté sur la mise en place négociée d'une échéance unique de la durée de location-maintenance de cinq sanitaires publics fixée au 30 juillet 2006. Au total, à l'échéance, la ville d'Epinal aura été engagée durant vingt-six ans dans ce cadre contractuel.

En 1999, le coût de la location-maintenance annuel de cinq sanitaires s'élevait à 470 637 F (71 748,15 €), chiffre à comparer avec la redevance perçue la même année et qui s'établissait à 10 169,50 F (1 550,33 €), la différence, soit 460 467,50 F (70 197,82 €), étant supportée par le contribuable spinalien. Certes, l'analyse de ces équipements ne peut être faite seulement en termes financiers mais prendre en compte le service rendu à l'usager.

Par ailleurs, le coût des prestations annuelles dépassait les seuils antérieurs des marchés.

C- LES JOURNAUX ELECTRONIQUES

La ville d'Epinal a souscrit, le 23 décembre 1980, un contrat avec la société Direct-Info Municipale, filiale du groupe DECAUX pour la location de trois journaux électroniques d'information.

Chaque journal électronique d'information permet à la ville la diffusion d'information municipale, administrative, sportive et culturelle moyennant un prix de location annuel de 39 000 F HT (5 945,51 €) par journal. Les stipulations prévues au contrat n'appellent pas d'observations. Il est à noter toutefois la présence d'une clause d'exclusivité, la durée anormalement longue (douze ans) du contrat et les conditions de dénonciation particulières (plus de vingt-quatre mois avant la date d'expiration du contrat).

L'avenant n°3 du 23 juin 1997 conclu par la ville d'Epinal avec la société SEMUP prévoit notamment une date d'échéance unique fixée au 31 décembre 2002 sans possibilité de renouvellement par tacite reconduction. En 1999, le coût pour la collectivité a été de 775 535,54 F (118 229,63 €), soit un coût moyen de 86 170 F (13 136,53 €) par emplacement. Au total, la durée du contrat de location des journaux électroniques aura porté sur une période de vingt-deux années. La chambre observe en outre qu'en l'espace de dix ans, le nombre de mobilier a été multiplié par trois, passant de trois à neuf, par le biais d'avenants sans aucune mise en concurrence.

La chambre prend note de la volonté de la ville de lancer une consultation conforme au code des marchés publics à l'échéance de ce contrat.

D- L'AFFICHAGE CULTUREL

La ville d'Epinal a souscrit le 20 septembre 1986 avec la société DECAUX un contrat de location-maintenance de trois colonnes MORRIS, à raison de :

- une colonne simple à compter du 1er juillet 1986,
- une colonne dotée d'une fontaine à compter du 30 avril 1987,
- une colonne simple à compter du 30 avril 1987.

Ce contrat comprend également une clause de durée longue, fixée à quinze ans qui selon le groupe DECAUX serait conforme aux recommandations ministérielles. Dans le cadre d'un réexamen de l'ensemble des contrats conclus avec la société DECAUX, celui-ci a également fait l'objet d'un avenant unique en date du 23 juin 1997 portant sur la renégociation des échéances pour chacun des trois équipements. La ville, ne souhaitant pas proroger la durée de location, a fixé avec le cocontractant la durée définitive des échéances pour chacune des colonnes à savoir :

- Le 30 juin 2001 pour la colonne installée quai Jules Ferry,
- Le 14 septembre 2001 pour la colonne située rue Léopold Bourg
- Le 10 février 2003 pour la colonne avenue du Général de Gaulle.

Dans sa réponse, le maire indique que la ville ne verse plus de rémunérations pour les colonnes dont les contrats correspondants sont arrivés à échéance, même si elles continuent à être approvisionnées en affiches. En outre, l'ensemble de ces équipements fera l'objet d'une prochaine consultation ouverte.

E- LE MARCHE RELATIF A LA LOCATION-MAINTENANCE DE DEUX MOBILIERS DESTINES A L'INFORMATION DES ADMINISTRES ET DES TOURISTES (MARCHE DU 21 JUILLET 1998)

En 1998, la ville d'Epinal a lancé un appel d'offres sur performances pour la location-maintenance de deux mobiliers destinés à l'information des administrés et des touristes, conformément à l'article 303 du code des marchés publics.

La commission a décidé de retenir l'offre de la société DECAUX, seule société candidate, pour un montant de 103 716 F (15 811,40 €) TTC. Le marché a été conclu pour une durée de dix ans et ne comporte aucune clause de tacite reconduction.

La procédure de passation du marché ne suscite aucune observation.

En conclusion générale, la Chambre prend relève que la ville d'Epinal a su anticiper la portée de la décision n°98-D-52 du 7 juillet 1998 du conseil de la concurrence, en procédant, dès le 23 juin 1997, à une renégociation de l'ensemble des contrats de mobilier urbain la liant avec la société JC. DECAUX. Depuis cette date, les clauses dénoncées par le conseil de la concurrence ont disparu de l'ensemble des contrats souscrits par la ville.

La chambre note toutefois que le renouvellement sans mise en concurrence de la quasi-totalité du mobilier urbain deux années avant leur date normale d'échéance préserve les intérêts de la société.

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VII- LE STATIONNEMENT PAYANT à EPINAL

Dans les années 1980, la ville d'Epinal a souhaité développer une politique de stationnement en ville en offrant aux spinaliens de nouveaux équipements.

Par délibération du 22 avril 1985, la ville d'Epinal s'est prononcée en faveur de la création d'une société d'économie mixte d'exploitation (SEME) de services et d'équipements publics pour gérer le stationnement de la ville.

Les obligations de la SEME sont contenues dans une convention devenue exécutoire le 24 juillet 1992 dont les termes sont toujours en vigueur à ce jour.

En juin 2000, la SEME gère 1778 emplacements dont 737 en parkings couverts et 1041 en places de stationnement de surface.

L'étude de la gestion du stationnement payant de la ville d'Epinal affermé à la SEME a visé à s'assurer qu'un contrôle est bien exercé par la collectivité locale sur les activités déléguées à la société d'économie mixte.

VII-1 Les liens statutaires entre la ville d'Epinal et la SEME

La ville d'Epinal dispose de huit sièges sur treize au conseil d'administration de la société. Durant la période en jugement, dix conseils d'administration se sont tenus au cours desquels ont été examinés les budgets prévisionnels, les rapports de gestion, les comptes de résultats et les prévisions d'investissement.

VII-2 Le contrôle sur le fonctionnement des installations

L'article 1er de la convention d'affermage en date du 24 juillet 1992 précise que " la ville d'Epinal conserve le contrôle du service et doit obtenir du fermier tous renseignements nécessaires à l'exercice de ses droits et obligations. Le fermier a une obligation d'entretien et de réparation des ouvrages. La ville pourra procéder à toutes vérifications du bon état d'entretien des installations. "

Le contrôle de gestion

La convention précitée précise de manière très explicite que la gestion de la SEME est placée sous le contrôle de la ville, qui pourra procéder à toutes vérifications sur les plans technique, administratif et comptable.

A ce titre, le fermier doit soumettre à la ville, avant le 31 mars, le compte d'exploitation prévisionnel des parkings pour l'exercice. Il s'engage également à fournir trimestriellement un état statistique des fréquentations et des recettes du trimestre précédent, et à tenir sur place tout document, pièce comptable, registre et double de tous les contrats passés avec la clientèle. Elle devra établir à la fin de chaque exercice un compte-rendu annuel comportant un volet technique et un volet financier.

Ces documents ont été régulièrement produits à l'occasion des conseils d'administration au cours desquels les résultats des exercices ont été approuvés.

L'article L.1524-5 du code général des collectivités territoriales dispose que " les organes délibérants des collectivités territoriales (…) se prononcent sur le rapport écrit qui leur est soumis au moins une fois par an, par leurs représentants au conseil d'administration (…) ".

En principe, ce rapport a pour but de faire rendre compte les représentants au conseil d'administration de l'exécution de leur mandat. Ce document est un instrument permettant à l'organe délibérant d'exercer son contrôle sur la manière dont ses représentants s'acquittent de leur mandat au sein du conseil d'administration, sachant que les textes instaurent un principe de responsabilité des représentants de la collectivité devant l'organe délibérant qui a la faculté de les révoquer à tout moment conformément aux dispositions de l'article R.381-13 du code des communes, désormais article R.1524-4 du code général des collectivités territoriales.

Or, la Chambre observe que, jusqu'en 2002, le conseil municipal n'a pas été appelé à délibérer à ce propos. L'activité de la SEME ne fait pas non plus l'objet de débat devant l'assemblée délibérante de la commune. En définitive, le seul contrôle effectué par la ville sur l'activité de la SEME résulte de la participation des représentants du conseil municipal en qualité d'administrateurs de la société.

Dans sa réponse, le maire reconnaît que cette disposition n'a pas été appliquée mais que suite aux observations de la chambre, le rapport d'activité 2001 a été soumis au conseil municipal le 28 juin 2002.

Le personnel de la SEME

Durant les cinq dernières années, l'effectif de la SEME est resté stable et s'élève à neuf agents (non compris le directeur). Le personnel est composé de quatre agents de surveillance de stationnement de surface et cinq agents d'entretien et de gardiennage des places des parcs de stationnement.

La ville d'Epinal met en outre à la disposition de l'exploitant, conformément aux stipulations de la convention (titre III-personnel de surveillance article 11), le personnel nécessaire à l'exploitation soit quatre agents assermentés dont la mission est d'assurer la surveillance du stationnement. Ce personnel municipal, mis à disposition, habilité à assurer la répression des infractions aux dispositions des arrêtés municipaux relatifs au stationnement payant, conserve sa position d'agent communal. Il est mis à la disposition de l'exploitant et est rémunéré par la ville d'Epinal, conformément aux statuts du personnel communal et soumis aux conditions de travail arrêtées par le maire pour l'ensemble du personnel. Dans cette même convention, il est prévu que la SEME rembourse à la ville le montant correspondant au coût du personnel de surveillance mis à sa disposition.

Or, il semblerait que, dans la réalité, le personnel soit placé en position de détachement. Le détachement de ce personnel s'applique depuis 1991 (en contradiction avec l'article 11 de la convention du 24 juillet 1992). Ces salariés sont payés directement par la SEME et la totalité des charges liées à leur rémunération est inscrite au compte de résultat de la société. Aucune modalité de remboursement n'est intervenue depuis cette date. Si cette hypothèse venait à être confirmée, la pratique mise en œuvre méconnaîtrait les dispositions relatives à la fonction publique territoriale. Les agents municipaux ne peuvent être détachés ou mis à disposition qu'en vertu d'un acte réglementaire prévoyant expressément la position du fonctionnaire (arrêté de détachement).

Au demeurant, si ce personnel était mis à la disposition de la SEME par arrêtés de détachement, ces agents ne paraissaient pas posséder le pouvoir de réprimer les infractions aux dispositions des arrêtés municipaux relatifs au stationnement payant et la légalité des procès-verbaux de stationnement qu'ils dresseraient pourrait être contestée.

Dans sa réponse, le maire indique que par décision du conseil municipal du 28 juin 2002, ce personnel a réintégré les services municipaux et les recettes reversées à la SEME sont, depuis, amputées du montant des traitements de ces agents.

Les liens financiers entre la ville d'Epinal et la SEME

Les recettes :
Les liens financiers entre la SEME et la ville d'Epinal sont définis dans la troisième partie de la convention du 24 juillet 1992- dispositions financières.

La SEME perçoit pour l'essentiel les recettes des usagers des silos et parkings et les sommes encaissées sur le stationnement de surface. Cette dernière recette représente à elle seule plus de 70 % des produits de la SEME.

Entre 1995 et 2000, les recettes de la SEME ont progressé de 36 %, passant de 4,23 MF (0,64 M€) à 5,79 MF (0,88 M€).

La redevance d'occupation
En contrepartie de la mise à disposition des ouvrages affermés, le fermier verse à la ville d'Epinal une redevance annuelle fixée au départ à 900 000 F (137 204,12 €) dont 550 000 F (83 846,96 €) calculée sur la base de l'amortissement technique des installations et 350 000 F (53 357,16 €) de redevance annuelle d'occupation, et indexée sur l'évolution de l'indice général des prix à la consommation. Cette redevance a progressé de 6,8 % entre 1995 et 2000 passant de 942 644 F (143 705,15 €) à 1 007 052 F (153 524,09 €).

La situation financière de la SEME

La chambre constate que durant la période 1995-2000, les produits d'exploitation ont progressé de 33,90 %. Quant aux charges, elles ont évolué de manière moins rapide (16,9 %) permettant ainsi de dégager un résultat satisfaisant.

Les résultats nets de la SEM sur la période 1995-2000 sont en nette progression comme en témoigne le tableau ci-dessous.

Grâce à une augmentation substantielle du rendement des produits de stationnement - les recettes sont passées de 4,36 MF (0,66 M€) en 1997 à 4,90 MF (0,75 M€) en 1998, la SEME a pu dès 1997 dégager un résultat net de 165 595 F (25 244,80 €). Ce résultat positif est lié aux recettes de stationnement de surface [+ 0,5 MF (0,08 M€)] ainsi qu'aux mesures d'économie qui ont été prises à l'époque. Il convient de noter toutefois que les produits d'exploitation des silos et des parkings couverts restent stables.

A titre d'illustration, les recettes du parking Saint-Nicolas n'ont augmenté que de 4,84 % en six ans avec un montant de 976 775 F (148 908,39 €) en 2000. Quant au parking de la gare, la fréquentation reste très timide et les recettes stagnent sur toute la période, approchant difficilement 240 000 F (36 587,76 €) en 2000. Cette recette reste largement inférieure aux coûts directs liés à l'exploitation (électricité, maintenance, personnel). Lorsque l'on ajoute le loyer versé à la ville d'Epinal [1 007 052 F (153 524,09 €)], en 2001, et dont une large part correspond à l'amortissement technique de cet équipement, l'exploitation de ce parking reste déficitaire.

En assurant une maîtrise des coûts d'exploitation et en augmentant les produits grâce à une politique rigoureuse de surveillance du stationnement payant, les dirigeants de la SEME ont réussi à reconstituer les réserves financières de la société.

C'est ainsi qu'en l'espace de quatre ans, le montant des réserves statutaires est passé de 187 220 F (28 541,51 €) en 1997 à 1 423 181 F (216 962,54 €) en 2000. La SEM d'Epinal jouit d'une situation financière saine qui lui permet de financer ses investissements et notamment ceux liés au passage à l'euro.

Le passage à l'euro

Le passage à la monnaie unique a eu, notamment, pour conséquence la nécessaire adaptation de l'ensemble du matériel de péage exploité par la SEME, à savoir les horodateurs pour le stationnement de surface et les caisses automatiques de péage. Au total, le passage à l'euro aura coûté à la SEME en investissement 1 818 483 F (277 226 €).

Ces investissements ont été réalisés sans recours à l'emprunt.

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ANNEXE I le budget principal

ANNEXE II, les résultats

ANNEXE III, Structure de la dette en 2000, budget principal

ANNEXE IV, les contrats de couverture de risque de taux

ANNEXE V, la dette renégociée

ANNEXE I le budget principal

1] S’agissant des ICNE des exercices 1996 à 1998, la ville d’Epinal les a inclus en opérations réelles en dépenses d’investissement et en recettes de fonctionnement.

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ANNEXE II, les résultats

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ANNEXE III, Structure de la dette en 2000, budget principal

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ANNEXE IV, les contrats de couverture de risque de taux

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ANNEXE V, la dette renégociée

2) Les intérêts ont été calculés aux conditions du taux figurant dans l'avenant, soit 3,64%
3) Les intérêts ont été calculés au taux de 3,75703% (mandat 545/98, chap. 913)
4) Les intérêts ont été calculés au taux de 3,86% suivant lettre CE du 5/6/98

5) Les intérêts ont été calculés aux conditions du taux figurant dans l'avenant, soit 4,39687%

6) Les intérêts ont été calculés au taux de 3,872% (mandat 14496/98, chap. 936)
7) Les intérêts ont été calculés au taux de 3,926% (mandat 14495/98, chap. 936)
8) Les intérêts ont été calculés au taux de 3,913% (mandat 6933/98, chap. 936)
9) Les intérêts ont été calculés aux conditions du contrat, soit 3,77%

10) Les intérêts ont été calculés au taux de 3,83% appliqué à la 1ère échéance payée en 2000

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Réponse de Monsieur Michel HEINRICH
Maire de la commune d'Epinal

Par lettre du 23 janvier 2003-

" Les destinataires du rapport d'observations disposent d'un délai d'un mois pour adresser au greffe de la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu'elles ont été adressées dans le délai précité, ces réponses sont jointes au rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs ".

CHAMBRE REGIONALE DES COMPTESDE LORRAINE

Greffe

PROCES VERBAL

LE GREFFE DE LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES CONSTATE

- QUE M. Philippe SEGUIN, ANCIEN MAIRE DE LA COMMUNE D'EPINAL N'A PAS ADRESSE LA REPONSE AU RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES, QUI LUI A ETE TRANSMIS LE 24 DECEMBRE 2002, PREVUE PAR L'ARTICLE L.241-11 DU CODE DES JURIDICTIONS FINANCIERES, DANS LE DELAI DE RIGUEUR D'UN MOIS FIXE AU 24 JANVIER 2003

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DEPARTEMENT DES VOSGES
VILLE D’EPINAL

REMARQUES ET COMMENTAIRES SUR LE RAPPORT DEFINITIF
DE LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE LORRAINE

JANVIER 2003

Préambule
Pas de remarques.

I – PRESENTATION SOMMAIRE DE LA VILLE
Pas de remarques.

II – ANALYSE FINANCIERE

II-1 Le précédent constat
Pas de remarques.

II-2 Les conditions de l’Epargne
II-2-1 Des recettes réelles de fonctionnement en légère progression
Pour l’année 2000, la chambre note une baisse de 5.5 % des recettes. Cette
baisse des recettes est liée principalement à un facteur tout à fait externe au pouvoir de gestion
de la Ville, à savoir la réforme de la C.M.U.. Elle s’est traduite par la suppression du
contingent d’aide sociale, dont le montant versé en 1999 s’élevait à 19.60 MF (3 M €), avec,
en contrepartie, une baisse de la Dotation de Base de la D.G.F. de 19.5 MF (3 M €). Cette
réforme a alors figé une situation injuste pour la Ville qui fait que le spinalien paie le double
de la moyenne nationale.

II-2-2 Des dépenses réelles de fonctionnement maîtrisées
La Chambre souligne l’importante diminution des dépenses de
fonctionnement (-10,14 % entre 1996 et 2000) qui confirme les importants efforts de gestion
engagés par la Ville d’EPINAL.
Concernant les subventions, la Chambre note que pour le secteur sportif
71.6 % des subventions ont été partagées entre 5 Associations.
On notera tout d’abord que ces 5 Associations sont celles qui ont le plus
grand nombre de licenciés et celles qui évoluent au plus haut niveau (national voir
international, pour le Club de Canoë-Kayak, qui est le meilleur Club Européen). Ces
Associations participent donc à la promotion de la Ville.
Toutefois, on notera que la politique de la Ville n’est pas de favoriser la
pratique d’un seul sport au plus haut niveau, mais de développer la pratique générale du Sport.
A titre, on rappellera qu’avec 16 000 licenciés, la Ville ne peut que se réjouir des
fruits de sa politique sportive.

II-2-3 Des charges exceptionnelles en baisse
Pas de remarques.

II-2-4 Une marge d’autofinancement courant en nette amélioration
Pas de remarques.

II-3 La Politique d’investissement
Même s’il est vrai que sur la période 96/99, les investissements ont été relativement
limités (31.4 MF/ an ), la chambre note bien un redémarrage en 2000 (74.2 MF) qui, outre le
Port d’EPINAL et le Musée de l’Image, a permis la réalisation d’importantes opérations
d’entretien, notamment en voirie, avec la rue André Vitu.

II-4 L’endettement : une amélioration sensible

II-4-1 Les lignes de trésorerie
Concernant les lignes de trésorerie, de 25 MF en 1999, on notera tout
d’abord que le montant du tirage moyen se situe entre 50 et 60 %
S’agissant de la hausse des frais financiers générés sur les lignes de
trésorerie, elle est notamment liée au fait que la Ville utilise au maximum ces lignes pour
retarder la mobilisation des emprunts annuels inscrits au budget, sachant que les frais
financiers ou les emprunts sont toujours plus élevés que sur les lignes de trésorerie.
Concernant la Certification ISO 9001 du service des finances, on notera que
cette opération ne constitue pas un but en soit. Elle s’intègre en effet dans le cadre d’une
démarche globale, pluriannuelle, d’amélioration de la qualité de gestion de tous les services.
Cette démarche de certification est, de plus, le résultat d’un travail d’organisation et de
concertation mené avec les services sur près de six années.
L’objectif est d’assurer une qualité du service rendu à la population et aux
usagers de nos services, en maîtrisant nos procédures administratives et leur coût.
Enfin, il faut noter que depuis la certification, obtenue en juin 2001,
l’amélioration a été confirmée par trois visites de surveillance réalisées en Juin 2001, Février
2002, et juillet 2002, qui ont abouti au constat d’une parfaite conformité avec les règles
générales exigées pour une démarche qualité.

II-4-2 La structure de la dette du budget principal et les instruments de couverture
du risque des taux
Le C.C.A.S. et le SIRTOM (SICOVAD aujourd’hui) étaient confrontés à un
risque de taux d’intérêts.
Ces collectivités ont alors souhaité bénéficier du savoir faire de la Ville
d’EPINAL. De plus, pour intervenir sur les marchés financiers, il faut disposer d’un
en-cours de dette à couvrir assez important pour bénéficier de conditions intéressantes.
Pour ces deux raisons, la Ville a accepté de proposer ses services et a réalisé
un montage commun avec le SIRTOM et le C.C.A.S. pour permettre à ces deux
collectivités de maîtriser leur risque de taux.
Le remboursement du SIRTOM à la Ville de la part lui revenant est
uniquement lié à des problèmes administratifs qui ont retardé le règlement des sommes
dues, compte tenu du caractère très particulier de cette opération.

II-4-3 Les réaménagements de la dette du budget principal
Il convient de rappeler que la stratégie de renégociation n’était pas liée au
fait que la Ville serait trop endettée. Le niveau d’endettement était tout à fait
acceptable, mais le rythme de remboursement des emprunts était particulièrement
court : 10 ans, pour financer des investissements lourds (piscine, équipements) qui
s’amortissent habituellement sur 20, voire 30 ans.
Il était donc logique de rendre plus cohérent la durée résiduelle de
remboursement d’emprunt, avec le financement d’équipements récents qui ont
dynamisé la Ville (comme évoqué dans le rapport de la chambre, préalablement).
Cet allongement s’est réalisé de plus dans des conditions raisonnables,
quatre ans, de manière à limiter l’augmentation des frais financiers induite par cette
opération.
Enfin, il faut noter que cet allongement s’est réalisé dans une période de
baisse des taux d’intérêts, de sorte que les frais financiers supplémentaires ont été
largement compensés par les gains obtenus sur une politique active de gestion des taux
d’intérêts qui visait à profiter pleinement de cette baisse tout en répartissant l’encours
global des emprunts de manière équilibrée entre les taux fixes et les taux variables,
grâce aux instruments de couverture de risque de taux.

II – 5 : Situation financière fragile
Malgré l’importance des efforts soulignés par le rapport en matière de qualité et de
rigueur de gestion, afin d’abaisser les charges, il faut souligner que la situation financière
reste toujours fragile. Ceci est dû :
Niveau élevé des charges de centralités,
Volonté d’accorder un niveau élevé de services aux habitants, ce qui est une
nécessité absolue, afin de maintenir et développer la cohésion sociale dans une
ville où trop de gens sont en situation de précarité (revenu moyen par habitant
inférieur de 15 % par rapport à la moyenne nationale).
Faiblesse structurelle des bases, malgré la progression réelle observée sur la
période.
Incertitude sur la pérennité des dotations accordées, notamment par l’Etat (impact
négatif de la loi C.M.U.
Dans ces conditions, et comme le souligne la Chambre, les orientations retracées
lors des débats d’orientations budgétaires sont très claires :

A. Poursuivre la maîtrise des effets des lourdes contraintes.
a) Gestion rigoureuse du personnel,
b) Prise en compte des charges nouvelles de fonctionnement induites par les
nouveaux équipements.
c) Répondre à la forte demande des administrés par la poursuite de l’équipement
de la cité,
d) Ne pas toucher à la fiscalité, comme depuis plus de 10 ans.

B. Engager les actions appropriées pour augmenter les marges de manœuvre
financières.
a) Poursuivre la recherche d’économie de fonctionnement, notamment en terme de
réorganisation de service, dans le cadre de la démarche qualité.
b) Mobiliser au maximum les aides extérieures pour les projets de la Ville. Il faut
souligner à ce titre le niveau élevé des financements obtenus pour les projets
tant en investissement qu'en fonctionnement.
c) Poursuivre une gestion très active de la dette, avec un désendettement
progressif.

II – LE PERSONNEL

Au plan budgétaire :
Pas de remarques.

Au plan quantitatif : une réduction sensible des effectifs
On relèvera, concernant la situation des contractuels que la régularisation de leur
situation a entraîné une forte baisse de ce type d’emploi, mais dans un même temps a
mécaniquement augmenté le nombre de titulaires.
On notera également que la Ville poursuit une politique de résorption des emplois
précaires, en procédant à l’intégration des emplois aidés à l’issue de leur contrat, ou en cours
de contrat, lorsque ces Agents réussissent des concours de la Fonction Publique Territoriale.

Service par service :
- SERVICES TECHNIQUES : La forte diminution de l’effectif est
consécutivement liée à plusieurs facteurs :
Externalisation de l’éclairage public,
Renforcement de la polyvalence des agents du service Bâtiments,
Disparition de la Scierie Municipale.
- POLICE MUNICIPALE : La baisse est liée aux changements de statuts
de la Police Municipale. Certains agents n’ayant pas le concours de la
Police Municipale ne peuvent être assimilés à ce cadre d’emploi, même
si ceux-ci continent à exercer leurs fonctions au sein du service. Dans les
faits, il n’y a donc pas de baisse d’effectif à la Police Municipale.
- SERVICES ADMINISTRATIFS :
On distinguera plusieurs services administratifs dont l’effectif est en
nette augmentation :
Service des sports : évolution accrue par la création de postes
d’Agents Locaux de Médiation, dans le cadre de la politique de la
Ville.
Affaires Générales et Relations Publiques : la création de deux
nouvelles directions se traduisant par l’augmentation du personnel
administratif et de direction dans ces deux secteurs.
Informatique : il a été nécessaire de créer des postes afin de
structurer et développer ce service. On notera que certains agents
sont issus des Services Techniques, ce qui peut expliquer un
transfert de personnel par rapport à la baisse de l’effectif du Service
Technique.

De manière plus globale, le dispositif des emplois jeunes mis en place à la
Ville depuis 1997 (25 Contrats Emplois Jeunes) a surtout été au profit des
services Sports, Social, Culturel et informatique.

Au plan qualitatif : l’évolution, limitée, est néanmoins sensible
Afin d’entériner une « DEMARCHE QUALITE » sur cette période, la Ville a
élaboré un nouvel organigramme. Celle-ci a fait apparaître un trop faible taux d’encadrement
au niveau des huit directions.
Il a donc été décidé d’initier et de lancer, en 2002, un programme de formation des
cadres intermédiaires permettant de renforcer l’encadrement intermédiaire, s’avérant parfois
défaillant.

Au plan de la gestion des ressources humaines
Suite aux remarques de la Chambre, le Conseil Municipal du 28 juin 2002 a
approuvé la révision du tableau des effectifs, afin de mieux cerner le nombre d’emplois
pourvus.
On notera de plus, le recrutement d’une chargée de mission, ayant pour objectif de
développer les aspects positifs de l’évolution du principe de notation vers un principe
d’évaluation dans le cadre d’une gestion des emplois et des compétences permettant en outre
un management plus objectif.
D’autre part, la création de fiches de poste est en cours de finalisation afin
d’appréhender au mieux les prochains départs en retraite.
Dans le domaine de la lutte contre l’absentéïsme, on notera que la Ville d’EPINAL
a multiplié les efforts par divers moyens :
- généralisation des contrôles médicaux,
- réflexion sur la modulation de la Prime de Fin d’Année en fonction de
l’absentéïsme,
- combinaison d’avancement d’échelon avec l’absentéïsme,
- instauration de jours de présentéïsme dans le cadre du protocole ARTT,
- indexation de jours ARTT en fonction de l’absentéïsme.
- négociation sur ARTT ayant débouché sur un accord ne prévoyant pas
d’embauche compensatrice.

IV – LE SERVICE EAU ET ASSAINISSEMENT
IV – Le service de l’eau

IV-1-1 Les dispositions financières du contrat de délégation du service des eaux
applicable jusqu’au 25 juillet 2000
Pas de remarques.

IV-1-1-1 Un service en bonne santé financière
La Chambre souligne que la ristourne versée par le fermier aurait dû être
imputée sur le budget annexe et non sur le budget général. On notera alors que conformément
aux précédentes remarques de la Chambre, cette ristourne a été abrogée par l’avenant N°2 du
26 juillet 2000.

IV-1-1-2 L’exécution du service
• Les moyens humains et les moyens en matériel
Pas de remarques.
• Le rendement du service et l’évolution des consommations
Pas de remarques.

IV-1-1-3 L’exécution des dispositions financières
Pas de remarques.

IV-1-2 L’avenant N°2 du 26 juillet 2000
• la modification de certaines clauses financières du contrat, sans
pour autant modifier les tarifs de l’eau.
Pas de remarques.
• l’élaboration de l’étude diagnostic de l’eau
Pas de remarques.
• les conditions de révision du prix de l’eau et de son indexation
Pas de remarques.
• un avenant N° 2 comportant des lacunes
Pas de remarques.

• Le compte de résultat économique prévisionnel de l’avenant N° 2
Pas de remarques.

IV-3 Le service de l’assainissement
Au même titre que l’eau, on notera que l’Avenant N°2 a supprimé la ristourne
relevée par la Chambre lors de son précédent contrôle.

IV-3-1 Un service en bonne santé financière
Pas de remarques.

IV-3-2 L’exécution du contrat de délégation du service d’assainissement
Pas de remarques.

IV-3-3 L’avenant N°2 du 26 juillet 2000
• Les principales clauses de l’avenant N°2
Pas de remarques.
• Le compte de résultat économique prévisionnel de l’avenant N°2
Pas de remarques.

En conclusion générale, sur les deux services EAU et ASSAINISSEMENT :
La Chambre note l’attribution de travaux sur simple mémoire au fermier,
pour des montant supérieurs au seuil des marchés publics.
On précisera alors que l’ensemble de ces travaux ont été confiés au fermier en
vertu des contrats d’affermage qui spécifient la liste des opérations relevant à titre exclusif du
fermier (branchement….). Ces travaux ne pouvant alors pas faire l’objet de mise en
concurrence.
Concernant les surtaxes EAU et ASSAINISSEMENT, la Chambre juge leur
augmentation prématurée. On précisera alors que ces augmentations correspondaient à un
plan triennal de travaux validés par le Conseil Municipal qui nécessitait une augmentation des
recettes. Ces travaux avaient alors comme principal objectif de mettre ces deux services en
conformité avec les différentes nouvelles réglementations (qualité de l’eau et taux de collecte
d’assainissement), issues de la Loi sur l’Eau.
L’anticipation de ces normes a également permis d’obtenir d’importantes
subventions de l’Agence de l’Eau et du Conseil Général qui n’auraient pas pu être obtenues
quelques années plus tard, au vu du nombre important des demandes des Collectivités.

IV-4 Les opérations d’investissement conduites au cours de la période 1996 à 2000
IV-4-1 Les marchés de travaux
Pas de remarques.

IV-4-2 Les contrats de maîtrise d’œuvre
La Chambre note des écarts importants entre les évaluation de la Lyonnaise
des Eaux (Maître d’œuvre) et le montant des marchés de travaux, ayant pour effet
d’augmenter le montant de la rémunération du Maître d’œuvre.
Tout en confirmant ces écarts sur les deux exemples cités (-25 % et - 15 %),
on notera que sur l’ensemble des contrats confiés à la Lyonnaise des Eaux, son estimation
était globalement proche du coût des travaux.
La Ville prend néanmoins note de cette remarque et veillera, dans l’avenir, à
l’application de taux de tolérance plus faibles.

V – L’ECLAIRAGE PUBLIC
V-1 Le constat
La Chambre relève bien le contexte dans lequel la Ville d’EPINAL a décidé de
confier la gestion de l’éclairage public à une entreprise privée, on précisera que si la Ville
avait continué à assurer ce service en régie, et en intégrant la volonté d’améliorer ce service
(nécessité d’acquérir une nouvelle nacelle, embauche d’un technicien spécialisé en études,
frais liés à la mise en place d’un service d’astreinte 24 H/24 H, logiciel de gestion du réseau,
le coût annuel aurait alors été de 7.6 MF.

V-2 L’étendue du parc et l’ampleur des travaux à réaliser
Pas de remarques.

V-3 La procédure de passation du marché
Pas de remarques.

V-4 La nature du contrat
La Chambre souligne bien que ce marché a pris la forme d’un marché
d’entreprise et de travaux publics (M.E.T.P.).A ce titre, la Société CITELUM a donc assuré
un préfinancement des travaux de rénovation avec un taux de rémunération de 5.60 %
conforme aux marché bancaire de l’époque.

La Chambre note alors que les dispositions de ce contrat étaient contraires aux
dispositions de l’article 350 du Code des Marchés Publics, relatif au paiement différé et
rappelle à ce titre l’arrêt du Conseil d’Etat du 8 février 1999 (Préfecture des Bouches du
Rhône contre Commune de LA CIOTAT)
Comme précisé dans la note jointe à la Chambre, on notera tout d’abord la
différence de conception contractuelles des contrats de la CIOTAT et de la Ville d’EPINAL,
démontrant que l’arrêt du Conseil d’Etat n’était pas applicable en la matière.
On rappellera alors un jugement du Tribunal Administratif de MARSEILLE,
N° 95.2534 du 6 décembre 1996 (Préfecture des Bouches du Rhône contre Ville
d’AUBAGNE) pour un contrat totalement similaire à la Ville d’EPINAL qui considère que ce
type de prestations « ne peuvent être regardées comme constituant des paiements différés, au
sens de l’article 350 du Code des Marchés Publics. »
Comme le précise la Chambre, on notera enfin qu’au regard de cette note
juridique, le Préfet des Vosges n’a en effet émis aucune remarque dans le cadre de son
contrôle de légalité.

Requalification du Contrat
Pas de remarques.

Poste G1 « Fournitures d’énergies électriques »
La Chambre s’étonne que les dépenses de fourniture d’énergie électrique ne
soient pas directement réglées par la Ville au distributeur.
On précisera alors que le principal intérêt de ce contrat résidait en des
économies d’énergie sur lesquelles CITELUM est contractuellement lié.
A ce titre, pour chaque équipement, le contrat prévoit une consommation
moyenne annuelle, qui donne lieu à une rémunération par la Ville, indexée sur le prix de
l’énergie électrique. Toute consommation supplémentaire ( allumage intempestif, perte en
ligne, équipements défectueux…) est donc ainsi à la charge exclusive de l’exploitant.
Ces dispositions, qui constituaient l’objectif majeur de la Ville, n’auraient alors
pu être mises en œuvre si la Ville avait directement réglé les dépenses d’énergie au
distributeur.

V-5 L’exécution du marché
Présentation du patrimoine « Eclairage Public »
Comme le so